Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przeprowadzenia audytu zewnętrznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Zarząd Powiatu Działdowskiego podjął w dniu 19 lutego 2019 r. uchwałę NR 42/19 w sprawie przeprowadzenia audytu zewnętrznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Działdowie.

Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 121 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2001 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2190, dalej jako: u.d.l.). Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu, a przeprowadzenie audytu określonemu w uchwale podmiotowi zewnętrznemu.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko – Mazurski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako istotnie naruszającej prawo.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w sytuacji gdy podmiotem tworzącym jednostkę leczniczą jest jednostka samorządu terytorialnego ustawodawca nie wskazał jaki organ ma działać w zakresie kontroli. Jednak do wyłącznej kompetencji Rady Powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych dotyczących tworzenia jednostek organizacyjnych. Skoro do wyłącznej właściwości rady należy tworzenie jednostek organizacyjnych to nie ma podstaw do wyprowadzania wniosku, że powiat w zakresie kontroli publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Przepisy prawa nie upoważniają zarządu powiatu do zlecania przeprowadzenia kontroli, ani tym bardziej audytu zewnętrznego działalności nadzorowanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu Działdowskiego wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek podniesiono, że Zarząd Powiatu uznając w całości argumenty Wojewody za zasadne w dniu 28 maja 2019 r. podjął uchwałę Nr 79/19, którą to uchylił uchwałę zaskarżoną. Jednocześnie wskazano, że podejmując zaskarżoną uchwałę kierowano się obawą o prawidłowe funkcjonowanie SPZOZ w Działdowie i stabilność udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ponieważ uzyskano informację o stracie w wysokości w wysokości ponad 1.600.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy w sposób istotny narusza ona prawo. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017r., sygn. akt I OSK 1136/17).

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu Działdowskiego w sprawie przeprowadzenia audytu zewnętrznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Działdowie.

Zgodnie z treścią art. 121 ust. 1 i 3 ustawy o działalności leczniczej ( u.d.l. ) nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący. W ramach nadzoru podmiot ten może żądać informacji, wyjaśnień oraz dokumentów od organów podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą oraz dokonuje kontroli i oceny działalności tego podmiotu.

Jednostka lecznicza może być utworzona przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego ( art.6 u.d.l. ), przy czym w przypadku utworzenia jednostki leczniczej przez podmiot samorządowy ustawa nie określa, jakie organy samorządu posiadają uprawnienia kontrolne.

W kwestii tej wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. w akt II OSK 1952/14, kiedy stwierdził, że w takiej sytuacji należy uwzględnić reguły ustrojowe w samorządzie.

Z art. 8 i 9 oraz 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2019 r., poz. 511 dalej u.s.p. ) wynika, że organami samorządu powiatowego są rada powiatu i zarząd powiatu, przy czym rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym, natomiast zarząd powiatu jest organem wykonawczym. Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m. in. tworzenia i rozwiązywania spółek oraz jednostek organizacyjnych ( art. 12 pkt 8 lit. g oraz lit. i. u.s.p. )

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1906/15 ( orzeczenie dostępne w CBOSA ) stwierdził, że skoro do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie spółek i jednostek organizacyjnych, to nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku, że powiat w zakresie kontroli publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy. Podmiotem tworzącym jest powiat, który działa przez radę powiatu – organ stanowiący i kontrolny. Nie ma uzasadnienia prawnego różnicowanie działania powiatu przez radę powiatu i zarząd powiatu, pozbawiając radę powiatu kompetencji kontroli samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Takich podstaw nie daje regulacja prawna w zakresie stosunku zwierzchnictwa służbowego, a zwłaszcza możliwości odwołania kierownika podmiotu leczniczego. Dalej bowiem idącą konsekwencją prawną jest przyznanie radzie powiatu kompetencji do likwidacji podmiotu leczniczego od kompetencji jego obsady personalnej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację podniesioną w zacytowanym wyroku. Wydaje się, że nie budzi ona także kontrowersji u stron postępowania, gdyż na powyższą argumentację powoływał się również Wojewoda, a Zarząd Powiatu Działdowskiego uznając ją za słuszną uchylił zaskarżoną uchwałę.

Uchwała Zarządu Powiatu Działdowskiego Nr 79/19 z dnia 28 maja 2019 r. uchylająca uchwałę Nr 42/19 Zarządu Powiatu Działdowskiego w sprawie przeprowadzenia audytu zewnętrznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Działdowie nie mogła jednak odnieść skutku wnioskowanego w odpowiedzi na skargę to znaczy jej oddalenia.

Wyjaśnić należy, że fakt podjęcia nowej uchwały w przedmiotowej sprawie nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania niniejszej skargi z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc ) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 228/13). Z tego względu, uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyniło zbędnym wydania przez Sąd wyroku przedmiotowej sprawie i z pewnością nie mogło skutkować oddaleniem skargi.

Uwzględnić bowiem należy, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne, stwierdzenie o wywołaniu skutków prawnych przez zaskarżoną uchwałę jest wielce prawdopodobne, bowiem z terminów wykonania złożonych ofert ( k - 7 odw. akt sądowych ) wynika, że audyt mógł być przeprowadzony przed 28 maja 2019 r., tj. przed uchyleniem zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.