Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 123/21 w sprawie ze skargi A.A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy W. na rzecz A.A. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Kr 123/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wystąpiła ze skargą na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni oraz stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności. Podała, że wnioskiem z 18 maja 2021 r., przesłanym na adres mejlowy [...] (zgodnie z informacją zawartą w zakładce kontakt: [...].pl), zwróciła się o udzielenie informacji publicznej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. poprzez przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w styczniu, lutym i marcu 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, ewentualnie o umorzenie postępowania. Wskazano, że przedmiotowy wniosek wpłynął na adres mejlowy Urzędu. Wiadomość została przesłana z adresu [...] i nie została opatrzona jakimkolwiek podpisem, w tym podpisem elektronicznym. Podano, że 26 maja 2021 r. wniosek przekazany został Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w W., gdyż treść żądanych informacji związana była z zakresem zadań realizowanych przez MOPS. W dniu 8 czerwca 2021 r. do Urzędu wpłynęła skarga na bezczynność Burmistrza. W trakcie biegu terminu do przekazania skargi do WSA, na adres mejlowy, z którego wpłynął wniosek, MOPS przesłał skarżącej wezwanie do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na to pismo wpłynął ponownie mejl z adresu [...] z odmową uzupełnienia braków pisma. W związku z tym mejlem z 17 czerwca 2021 r. poinformowano stronę, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, zostanie on pozostawiony bez rozpoznania. Wprawdzie organ przyznał, że podjęcie czynności w ramach postępowania o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z pewnym opóźnieniem, ale podał, że było to wynikiem panującej w kraju sytuacji epidemicznej, a w związku z tym nie zachodzi bezczynność o charakterze rażącym.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony drogą elektroniczną z adresu mejlowego: [...], nie został w żaden sposób podpisany. W piśmie z 15 czerwca 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do podpisania złożonego wniosku z podaniem danych do korespondencji lub o przesłanie go na elektroniczną skrzynkę podawczą e-PUAP, ale adresat wezwania tego nie wykonał. W ocenie WSA na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości potwierdzenia, że powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzi od skarżącej, gdyż nie sposób zweryfikować, czy to faktycznie skarżąca złożyła wniosek z 18 maja 2021 r. w formie elektronicznej. W postępowaniu sądowym skarżąca tego nie wykazała, zaś X.X. nie jest tożsamy z osobą udzielającą pełnomocnictwa radcy prawnemu występującemu w sprawie. Podano, że X.X. to postać historyczna, działająca i zmarła w XVIII wieku. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność Burmistrza, a w konsekwencji oddalił skargę.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła A.A., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.

- art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), poprzez uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być podpisany, a wiadomość mejlowa nie jest wystarczająca dla załatwienia przez organ wniosku o udostępnienie żądanej informacji i powoduje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia dokładnej tożsamości wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej może złożyć każdy, bez konieczności wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, a organ zobligowany jest do załatwienia tego wniosku, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy, a w konsekwencji oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji czynnej skarżącej;

II. przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 50 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżąca nie jest legitymowana czynnie do wniesienia skargi na bezczynność organu, gdyż nie można jednoznacznie ustalić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzi od skarżącej, podczas gdy analiza sprawy prowadzi do wniosku, że to skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie posiada interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać uwzględniona w całości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych odnośnie do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Wskazano, że za wniosek pisemny w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy przesłanie go pocztą elektroniczną (e-mailem) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Podniesiono, że w przepisach u.d.i.p. brak jest także nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe, albowiem może informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Zatem dla rozpoznania wniosku nie ma znaczenia tożsamość osoby wnioskującej. Wprawdzie do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest posiadanie danych o wnioskodawcy, ale w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej nie udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, a dopiero po złożeniu skargi na bezczynność wezwał skarżącą do uzupełnienie braków formalnych. Zatem działania takie są chybione i spóźnione. Zarzucono, że na skutek błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji wytworzył dodatkowy wymóg formalny, stanowiący barierę dla osób, które od organów administracji publicznej odpowiedzi nie otrzymują. Błędnie zatem rozumie przepisy, które są jednak jednolicie rozumiane w orzecznictwie. Przyjęcie wykładni Sądu I instancji prowadziłoby do wniosku, że przed złożeniem skargi na bezczynność, należałoby dodatkowo weryfikować tożsamość skarżącego, co byłoby nieprawidłowe, a każda osoba, która złożyła mejla w formie anonimowej, a następnie złożyła skargę na bezczynność, powinna w sądzie administracyjnym przegrać z uwagi na brak legitymacji czynnej, co nie ma miejsca. Ponadto podpisanie wniosku nie rozwiązywałoby problemu, gdyż nie dawałoby gwarancji ustalenia tożsamości nadawcy. Zarzucono, że Sąd I instancji błędnie wywiódł brak legitymacji czynnej po stronie skarżącej, wskazując że X.X. nie jest tożsamy z osobą udzielającą pełnomocnictwa, gdyż z tak sformułowanego twierdzenia wyłania się przypuszczenie, że skarżąca dokonała nieuprawnionego dostępu do czyjeś skrzynki pocztowej, a tym samym dopuściła się czynu zabronionego, co jest argumentacją karkołomną i nielogiczną. Skoro skarżąca zleciła sporządzenie skargi, przedłożyła pełnomocnikowi wiadomość mejlową, a następnie - już po wniesieniu skargi na bezczynność - korespondowała z organem informując że złożyła skargę, to już z tych okoliczności wynika, że to ona jest autorką mejla, gdyż ma wiedzę o wniesionej skardze oraz o tym, że wezwanie do uzupełnienia braków sporządził inny organ, a nie ten do którego złożono wniosek, a także o dacie złożenia wniosku i braku odpowiedzi organu w ustawowym terminie. Zarzucono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że nawet stworzenie mejla o danych odnoszących się do imienia i nazwiska skarżącej, albo nawet podpisanie przez nią mejla, złożonego z dowolnej skrzynki, nie pozwala na weryfikację tożsamości. Tylko osoby, które wykupiłyby skrzynkę pocztową na swoje nazwisko i wykazywały się przed sądem dowodem zakupu, mogłyby wykazać swoją tożsamość, co całkowicie wypacza ideę uzyskiwania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Wskazano, że możliwość anonimowego wnioskowania o informację publiczną jest kluczowa dla ochrony prawa do informacji publicznej, gdyż osoba korzystająca z prawa do informacji może obawiać się tego, że uczynienie przez nią użytku z przysługującego jej prawa spotka się z negatywną reakcją adresata wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, oświadczając że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie jest legitymowana do wniesienia skargi, gdyż nie można jednoznacznie ustalić, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej pochodzi od skarżącej oraz poprzez oddalenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej. Wprawdzie należy wskazać, że zarzut ten nie został precyzyjnie sformułowany, ale nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Należy bowiem zauważyć, że art. 50 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12). Jednakże w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się aktem administracyjnym, lecz postępowaniem kończącym się co do zasady bądź oświadczeniem wiedzy organu, bądź odmową takiego oświadczenia. Przy czym wprawdzie ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji, ale nie jest to decyzja administracyjna rozstrzygająca indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym przepisy k.p.a. (w tym art. 63 § 3 k.p.a.) w tego rodzaju postępowaniach nie zawsze mają zastosowanie. Jeśli bowiem rozstrzygnięcie sprawy dostępu do informacji publicznej ma zakończyć się jej udostępnieniem bądź poinformowaniem o braku żądanej informacji, to przepisy k.p.a. w ogóle nie znajdą zastosowania. Także art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p nie wprowadza wymogów formalnych co do wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. W związku z tym za wniosek należy także uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W przepisach u.d.i.p. brak jest uregulowań nakazujących podanie danych osobowych wnioskodawcy, gdyż może on informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej lub mejlowej. Za dopuszczalnością złożenia niepodpisanego wniosku przemawia także brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na okoliczność, że wnioskodawca żądający informacji publicznej nie musi się wykazywać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 692/18, wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5102/21). Dopiero w przypadku, gdy niezbędne będzie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, pojawi się konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, czy też okaże się, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i niezbędne będzie wykazanie, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bezwzględnie niezbędna będzie identyfikacja wnioskodawcy oraz własnoręczne (lub w formie podpisu elektronicznego) podpisanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1742/18, z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3085/19, z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2399/16).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w momencie wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej skarżąca nie miała obowiązku podawania swoich danych. Także okoliczność, że danych tych nie ujawniła na wezwanie organu nie mogło stanowić podstawy do oddalenia skargi z powodu braku legitymacji do jej wniesienia, gdyż wezwanie to zostało skierowane już po wniesieniu skargi, z której organ bez trudu mógł się dowiedzieć kto jest wnioskodawcą. Tym bardziej nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że skarżąca nie wykazała, aby była autorką wniosku skierowanego do organu. Przede wszystkim, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, adres poczty mejlowej może być dowolnie określony i nawet użycie w nim imienia i nazwiska konkretnej osoby nie oznacza wcale, że ta osoba jest właścicielem skrzynki pocztowej, czy też że jest autorem mejla wysłanego z takiej skrzynki. W związku z tym zupełnie niezrozumiałe jest utożsamianie przez WSA osoby wskazanej w adresie poczty mejlowej z faktycznym nadawcą mejla. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli adres mejlowy nie odzwierciedla imienia i nazwiska autora wniosku, to nie oznacza jeszcze, że jest on pozbawiony cech go identyfikujących. Udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres, z którego przesłano wniosek, stwarza bowiem pewność, że informacja ta trafiła do autora wniosku, nawet jeśli jego personalia nie są ujawnione. Skoro zaś zarówno z treści wniesionej skargi, faktu dołączenia do niej przedmiotowego mejla zawierającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a także treści późniejszej korespondencji mejlowej wyraźnie wynika, że to skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem, to Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała swojej legitymacji skargowej. Nie sposób bowiem przyjąć, biorąc pod uwagę rodzaj i wagę sprawy, że swoją skargę oparła na mejlu uzyskanym na skutek nieuprawnionego dostępu do skrzynki mejlowej będącej własnością innej osoby, czy też że weszła w jego posiadanie w inny, bliżej nieokreślony sposób.

W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a poprzez niezasadne oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego.

Natomiast nie okazały się skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być podpisany, a wiadomość e-mail nie jest wystarczająca dla załatwienia przez organ wniosku. Należy bowiem zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Skoro WSA oddalił skargę ze względu na brak legitymacji skargowej, to nie badał kwestii zasadności skargi co do bezczynności organu, a tam samym nie stosował powołanych przepisów, oceniając zachowanie organu administracji. W tej sytuacji nie mogło dojść do ich naruszenia poprzez błędną wykładnię.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym orzeczeniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).