Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 724/19 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A.B. 1.800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 724/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 22 września 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. X. na odcinku ul. Y. i granicy m. st. Warszawy, podczas której stwierdzili umieszczenie w nim reklamy o treści [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Organ ustalił, że kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 25 września, 2, 9 oraz 17 października 2017 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 15.368,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. X. na odcinku ul. Y. i granicy m.st. Warszawy w dniach 14.09.-17.10.2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] o powierzchni 8,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W wyniku odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo ustalono karę pieniężną za 34 dni. Fakt zajęcia pasa przez sporną reklamę został ujawniony przed przeprowadzeniem kontroli pasa w dniu 22.09.2017 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję nr [...] nakładającą karę za okres od dnia 18.08.2017 r. do 13.09.2017 r. Reklama pozostawała jednak nadal w pasie drogowym, co potwierdzają kolejne kontrole. W związku z tym organ ponownie uznał, że do nielegalnego zajęcia pasa drogowego doszło od dnia 14.09.2017 r. do dnia 17.10.2017 r. Organ podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące zajmowania spornego pasa drogowego w dniach 14.09.-17.10.2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści [...] o powierzchni 8,00 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdził, że każda droga, czy ulica (droga na terenie zabudowanym) ma swoje linie rozgraniczające. Linie te oddzielają tereny o funkcji komunikacyjnej od innych. Na terenie w liniach rozgraniczających można postawić obiekty tymczasowe i na wszystkie te obiekty, w tym reklamę, trzeba mieć zezwolenie zarządcy drogi. Definicję linii rozgraniczających drogę zawiera rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem organu, fakt toczącego się postępowania w sprawie zasiedzenia pawilonu, którego właścicielem jest C.D., jest bez znaczenia dla sprawy. Usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie zwalnia strony z uzyskania stosownego zezwolenia, a posiadanie zgody właściciela pawilonu jest niewystarczające dla legalnego zajmowania pasa drogowego. Strona winna wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, że budynek na odcinku ul. Y znajduje się w pasie drogowej ul. X, podczas gdy budynek ten nie znajduje się w pasie drogowym ul. X;

- art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i uznanie, że budynek na odcinku ul. Y znajduje się w pasie drogowej ul. X, podczas gdy budynek ten nie znajduje się w pasie drogowym ul. X;

- naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego celem ustalenia czy obiekt znajdujący się na odcinku ul. Y znajduje się w pasie drogowym ul. X oraz stopnia winy po stronie skarżącego;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez brak prawidłowych ustaleń czy obiekt znajdujący się na odcinku ul. Y znajduje się w pasie drogowym ul. X;

- art. 80 § k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, podczas gdy istotne okoliczności w sprawie nie zostały dostatecznie udowodnione;

- art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności, podczas gdy organ II instancji powinien samodzielnie ustalić istotne okoliczności w sprawie i wykonać ponowne oględziny przedmiotowego budynku oraz przesłuchać skarżącego celem ustalenia stopnia winy po jego stronie;

- art. 189f pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie poprzez nałożenie kolejnej kary pieniężnej mimo, że za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że postępowanie dowodowe zawiera mankamenty związane z ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie ocenił właściwie zebranego materiału dowodowego, czym naruszył zasady procedury administracyjnej z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że ustalenie, czy reklama jest umiejscowiona w pasie drogowym wymaga szczegółowych pomiarów przez osoby posiadające wiadomości specjalne (geodeta) i naniesienia wyników pomiarów na dokumentację z ewidencji gruntów i ewidencji drogowej. Według WSA, dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu reklamowego z liniami granicznymi pasa drogowego.

Sąd I instancji zauważył też, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma stosownego urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającego stwierdzić niewątpliwie przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W aktach wprawdzie znajduje się kolorowa mapa z Internetu z ręcznymi notatkami o lokalizacji reklamy, jednak nie wskazuje ona organu, z którego zasobów miałaby pochodzić. Nie jest to więc urzędowy dokument geodezyjny pozwalający na jednoznaczne ustalenie przebiegu granic pasa drogowego.

Sąd I instancji zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy zgromadził dokumentację, która pozwoli na rozstrzygnięcie opisanych wątpliwości. Dlatego zaskarżona decyzja została uchylona.

W skardze kasacyjnej SKO w Warszawie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic;

2) art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd wezwania Kolegium do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów w postaci wypisu i wyrysu z rejestru gruntu oraz mapy zasadniczej, co skutkowało wyrokiem niezasadnie uchylającym decyzję organu drugiej instancji w warunkach błędnego przeświadczenia, iż decyzja Kolegium została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. z powodu braku tych dowodów w aktach sprawy, podczas gdy akta sprawy, jakimi Sąd dysponował w dniu wydania wyroku, zwierały kserokopie ww. dokumentów, których wartość i moc dowodowa winna ulec merytorycznej ocenie na tle całokształtu zebranego przez organ materiału dowodowego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Kolegium w warunkach błędnego uznania, że przedłożone do akt sprawy kserokopie dokumentów w postaci wypisu i wyrysu z rejestru gruntu oraz mapy zasadniczej niweczy ich wartość dowodową, podczas gdy kserokopie ww. dokumentów mogą stanowić dowody w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., i które winny ulec merytorycznej ocenie przez Sąd na tle całokształtu zebranego przez organ materiału dowodowego;

4) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego przedstawienie przez Kolegium kserokopii dokumentów w postaci wypisu i wyrysu z rejestru gruntu oraz mapy zasadniczej miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli Sąd zapoznał się ze znajdującymi się w aktach sprawy kserokopiami tych dokumentów, a które to kserokopie nie uniemożliwiały odczytania zawartych w nich treści, dat sporządzenia dokumentów albo podmiotu, który je wytworzył, a także co do których nie istniała wątpliwość co do tożsamości treści uwidocznionej na kserokopii dokumentów z treścią widniejącą na ich oryginałach;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki wymierzenia stronie w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej za zajęcie wyżej opisanego pasa drogowego bez zezwolenia z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zaś zebrany materiał dowodowy, w szczególności potwierdzający granice pasa drogowego i umieszczonej w tym pasie reklamy uprawniał Sąd do oddalenia skargi.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która została oparta na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, za zasadniczy i bezpośredni powód uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać rodzaj oraz skalę deficytów zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego – co odnieść należało w szczególności do formy dokumentów stanowiących dowody, na których oparł się w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej ustalając zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – co w konsekwencji nie mogło pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do wadliwości faktycznych podstaw wydania tej decyzji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości oceny Sądu I instancji o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a kontrolowany wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzucie z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Ocena zasadności tego zarzutu kasacyjnego wymaga przypomnienia, że z wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnej lektury akt. Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli ewentualnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. również wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., II FSK 558/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., II FSK 287/08).

Co więcej – a w kontekście podnoszonego przez skarżący kasacyjnie organ sposobu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. trzeba to również podkreślić – przez akta sprawy administracyjnej, o których mowa we wskazanym przepisie prawa należy rozumieć pełną dokumentację potwierdzającą i dowodzącą przeprowadzenie w sprawie konkretnych czynności prawnomaterialnych i procesowych, która pozwala na kontrolę prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Odnosząc się do istoty omawianego zarzutu kasacyjnego i podnoszonego na jego gruncie sposobu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy więc stwierdzić, że jakkolwiek istotnie o jego naruszeniu może świadczyć sytuacja orzekania przez sąd administracyjny na podstawie niekompletnych akt sprawy, co stanowi konsekwencję braku realizacji obowiązku wezwania przez sąd administracyjny organu administracji publicznej do uzupełnienia tych akt, to jednak warunkiem koniecznym zaistnienia omawianej sytuacji, a tym samym warunkiem koniecznym zaistnienia stanu oznaczającego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie niekompletnych akt sprawy w związku z zaniechaniem wezwania do ich uzupełnienia jest to, aby zostały one przedłożone przez organ administracji sądowi administracyjnemu, jako niepełne i niekompletne, co powinno jednoznacznie wynikać z tychże akt.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu sytuacja omawianego rodzaju nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, co czyni omawiany zarzut niezasadnym.

Z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji nie wynika bowiem, aby były one niepełne i niekompletne w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia, co w kontekście podstaw przyjętego w sprawie ustalenia odnośnie do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia – nastąpiło to w oparciu o niepoświadczone urzędowo kserokopie (kopie) dokumentów, co Sąd I instancji uznał za wadliwe i niewystarczające dla uznania tego ustalenia za prawidłowe i jednoznaczne zwłaszcza, że "ustaleniu" temu nie towarzyszyły wnioski formułowane na podstawie innych jeszcze i koniecznych dowodów (por. s. 6 – 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – przyznaje nota bene także sam skarżący kasacyjnie organ. Odwoływanie się w tej mierze do argumentu, że oryginały dokumentów w postaci wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz mapy zasadniczej znajdowały się w aktach innej sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest i nie może być uznane za uzasadnione, a tym samym i skuteczne dla wykazania zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z tego mianowicie powodu, że nie uwzględnia wszystkich konsekwencji wynikających z tej okoliczności, że akta administracyjne innej sprawy z oczywistych wręcz względów nie są aktami sprawy, w której zapadło rozstrzygnięcie kontrolowane przez Sąd I instancji – o kompletności czy też braku kompletności tych akt nie można bowiem wnioskować na podstawie zawartości akt innej sprawy administracyjnej – a w tej mierze za równie oczywiste trzeba uznać to, że akta tej właśnie to jest rozpoznawanej sprawy powinny zawierać pełną dokumentację potwierdzającą i dowodzącą przeprowadzenie konkretnych czynności prawnomaterialnych i procesowych, która pozwalałaby na kontrolę prawidłowości ustaleń faktycznych odnośnie do przypisanego stronie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie zaś, jak jasno i wyraźnie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rezultat tej kontroli wyraził się w krytycznej ocenie sposobu udokumentowania wymienionego ustalenia (niepoświadczone urzędowo (kopie) kserokopie) oraz – co trzeba podkreślić – we wniosku odnośnie do braku jednoznaczności i pewności tego ustalenia, które nie zostało poparte innymi jeszcze dowodami uznanymi przez Sąd I instancji za konieczne.

Przy tym, co należy uznać za równie oczywiste, zawarta w aktach sprawy dokumentacja – zważywszy na jej funkcje poznawcze i kontrolne – powinna czynić zadość koniecznym i stosownym wymogom formalnym, a w tym zaś zakresie, wynikająca z art. 75 § 1 k.p.a. zasada – w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny afirmuje pogląd prawny, w świetle którego niepoświadczona urzędowo kserokopia dokumentu nie stanowi dowodu (por. wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98), co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zasadności zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – nie oznacza i nie może oznaczać dowolności.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów w tym właśnie kontekście podkreślić znaczenie tej okoliczności, że zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie nałożenia na jej adresata sankcji administracyjnej. Ta zaś okoliczność ma daleko idące konsekwencje. Wyrażają się one w tym, że realizacji (wykonywaniu) kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie sankcji administracyjnej – nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność. Wręcz przeciwnie, w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej zobowiązany jest jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem, co niezależnie od zupełności i stanowczości ustaleń faktycznych wynikających z prawidłowo przeprowadzonych dowodów, odnosi się również do właściwego pod względem formalnym i tym samym zgodnego z prawem udokumentowania w aktach administracyjnych przeprowadzonych w sprawie czynności prawnomaterialnych i procesowych. Jeżeli zaś warunek ten nie jest spełniony, to ocena działania organu administracji publicznej – tak jak w rozpatrywanej sprawie – nie może być inna, jak tylko zdecydowanie krytyczna.

W związku z powyższym, za nieusprawiedliwione należało uznać oczekiwanie organu administracji odnośnie do obowiązku pozytywnego, w sensie rezultatu rozstrzygnięcia, orzekania przez Sąd I instancji na podstawie przekazanego mu wraz ze skargą "materiału dowodowego" (por. s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) w sytuacji, gdy Sąd ten w pełni zasadnie – jak należało przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – podważył jego walor zarówno pod względem formalnym, jak i faktycznym. W świetle przedstawionych argumentów czyni to tym samym niezasadnym zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.

W kontekście wskazanego oczekiwania skarżącego kasacyjnie organu trzeba również stanowczo stwierdzić, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji wyrażający się w jej uchyleniu, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Wymieniony przepis prawa – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania wraz z krytyczną jego oceną, o czym mowa była już powyżej, oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę odnośnie do ich naruszenia.

Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do wniosku, że brak przekonania strony lub skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego kasacyjnie organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych powodów, powyżej omówione zarzuty kasacyjne nie mogły być, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznane za usprawiedliwione.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co jednak w świetle dotychczas przedstawionych argumentów oraz wszystkich konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. nie oznacza, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu.

W odniesieniu do kwestii eksponowanej na gruncie omawianego zarzutu, skarżący kasacyjnie organ zasadnie bowiem podnosi brak podstaw do przypisywania w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, takiego znaczenia dowodowi z dokumentu książki drogi, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w związku z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia, jakie przypisał mu Sąd I instancji. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, wymieniony dokument, zważywszy na jego treść, funkcje oraz cele towarzyszące jego wytworzeniu, nie jest i nie może być traktowany, jako dokument rozstrzygający i to w zasadniczy sposób – jak przyjął to Sąd I instancji – kwestię odnoszącą się do zajęcia pasa drogowego. Wynikające z tego dokumentu dane, które dotyczą szerokości i powierzchni pasa drogowego nie są ze swej istoty przydatne dla ustalenia przebiegu jego granic, a w tym kontekście dla ustalenia zajęcia pasa drogowego poprzez ulokowanie w jego granicach danego obiektu (por. również wyrok NSA z dnia: 22 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2130/14; 16 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2129/14; 11 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2929/16).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.