Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

A.B. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zaopatrzenia Urzędu Gminy i podległych jednostek w opał za okres 2006–2009 w podziale na zakupy dokonywane z zachowaniem procedur przewidzianych w ustawie – Prawo zamówień publicznych w informację: o ogłoszeniu przetargu, rozstrzygnięciu przetargu, umowie z firmą realizującą zaopatrzenie oraz bez stosowania ustawy, w tym informację: kto realizował dostawę, na jakiej podstawie (decyzji), wysokości i wartości dostaw.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem koniecznym do jej udostępnienia jest wykazanie przez wnioskodawcę interesu publicznego.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wnioskodawca uzasadnił istnienie interesu publicznego tym, że w ostatnim okresie odbył szereg spotkań z mieszkańcami gminy i często musiał wysłuchiwać szeregu plotek i pomówień kierowanych w stronę Urzędu Gminy, a dotyczących sposobu zakupu opału w poprzednich latach. Podał, że sam jest urzędnikiem państwowym i nie może dopuścić do dalszego szerzenia się takich niesprawdzonych, wręcz szkodliwych "plotek".

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił A.B. udzielenia informacji publicznej dotyczącej zaopatrzenia Urzędu Gminy i podległych mu jednostek w opał (węgiel, koks) w latach 2006–2009 r. w formie informacji publicznej.

Powołując się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, orzeczenia sądów i organów odwoławczych Wójt Gminy stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi dotyczyć stanu faktycznego lub stanu wiedzy jaką posiada podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w dniu udzielania odpowiedzi. Jeżeli wniosek dotyczy informacji, która wymaga od organu dokonania szeregu czynności, zgromadzenia materiałów, w tym archiwalnych i dokonania ich analizy, sporządzenia zestawień, informacja taka stanowi informację przetworzoną a tym samym uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. W dniu złożenia przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie informacji publicznej Urząd Gminy nie posiadał informacji żądanej przez wnioskodawcę, a udzielenie odpowiedzi wiązało się z jej wytworzeniem. Przygotowanie żądanej informacji wymaga zaangażowania osób, środków i czasu, tym bardziej, że część dokumentów jest zarchiwizowana. Ponieważ żaden przepis prawa nie obliguje do sporządzania zestawień czy sprawozdań w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, informacja ta stanowi informację przetworzoną, co wymaga od wnioskodawcy wykazania, że żądanie takie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z pewnością interesem publicznym nie jest wskazana przez wnioskodawcę chęć położenia kresu rozprzestrzeniania się nie popartych żadnymi faktami szkodliwych plotek.

Od powyższej decyzji A.B. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnosząc o jej uchylenie w całości. Podniósł, że nie prosił o wytworzenie informacji nowej, lecz o kserokopię posiadanych dokumentów. Jego zdaniem żądana informacja była informacją prostą przekształconą, a nie przetworzoną, a zatem nie podlegała ograniczeniu, o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że na dzień złożenia wniosku Wójt Gminy nie dysponował gotową informacją, a jej udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentów źródłowych, wytworzenie dokumentów żądanych przez wnioskodawcę wskazuje na proces ich przetworzenia. Informacja ta ma charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która wymaga dokonania zestawień, analiz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskaniu określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Kolegium wniosek A.B., oprócz żądania uzyskania informacji publicznej, wskazywał również na kryteria, na podstawie których dana informacja miała być opracowana. Oznacza to, że uzyskanie takiej informacji, jak wynika z cytowanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. A.B. wezwany przez Wójta Gminy do wykazania istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanych informacji, nie wykazał zdaniem Kolegium takiego interesu, bowiem uzyskane informacje nie będą miały znaczenia dla funkcjonowania Urzędu Gminy, czy Gminy jako całości.

Na powyższą decyzję A.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 811/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...].

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo przyjęły, że skarżący domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r. wymagała bowiem sięgnięcia do dokumentów źródłowych, ich analizy i udzielenia wyselekcjonowanej odpowiedzi. Organ musiał sprawdzić, czy nabycie opału nastąpiło w drodze przetargowej czy bezprzetargowej, a w przypadku gdyby doszło do nabycia opału w drodze przetargu, nadto ustalić wynik przetargu. Przetarg nie jest czynnością jednorazową, ale składa się z szeregu czynności. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że na dzień zgłoszenia wniosku trudno przyjąć, iżby organ dysponował już gotowymi informacjami na temat zakupu opału dla Urzędu Gminy i podległych mu jednostek w okresie od 2006 r. do 2009 r.

Drugą w opinii Sądu istotną kwestią wymagającą wyjaśnienia i rozstrzygnięcia było to, kto – wnioskodawca czy organ – miał obowiązek wykazania interesu publicznego w otrzymaniu informacji publicznej przetworzonej. Wykładnia językowa art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że to wnioskodawca, aby otrzymać informację publiczną przetworzoną musi wykazać istnienie interesu publicznego. Wprowadzenie przedmiotowego obowiązku po stronie wnioskodawcy wymagałoby jednoznacznej regulacji, a zaproponowana przez organy wykładnia przywołanego wyżej przepisu pozostaje w sprzeczności z ratio legis ustawy. W związku z powyższym organy dokonały nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji niewłaściwie zastosowały art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, przyjmując, że to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Z powyższych względów zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wniosek A.B. dotyczył udzielenia informacji publicznej związanej z gospodarowaniem przez gminę środkami publicznymi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie daje on podstaw do postawienia tezy, że to wnioskodawca, aby otrzymać informację publiczną przetworzoną musi wykazać istnienie interesu publicznego, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że przepis ten wymaga istnienia pozytywnej przesłanki w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego niezbędnej dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej, jednakże nie wskazuje on, na kim przede wszystkim spoczywa obowiązek wykazania, że przesłanka ta występuje. Jest jednak oczywiste, że w pierwszej kolejności to wnioskodawca powinien udowodnić, że domaga się realizacji istniejącego a nie hipotetycznego uprawnienia. Z kolei organ, aby odmówić udzielenia informacji publicznej przetworzonej musi dowieść, że jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku musi wykazać, że nie została spełniona ustawowa przesłanka jej udostępnienia wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie, odnieść się do kwestii czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy istnieje czy też nie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie zajął odmiennego stanowiska, w związku z czym zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji nietrafnie bowiem przyjął, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie rozważyły czy żądana przez wnioskodawcę informacja jest w całości informacją przetworzoną czy też jej część mogła być udostępniona bez konieczności przetworzenia, tj. w postaci kopii dokumentów rozstrzygających przetarg lub wglądu do nich. Oceniając wydane w sprawie decyzje Sąd winien mieć na uwadze stanowisko wnioskodawcy zajmowane przed ich wydaniem bo tylko ono było znane i było punktem odniesienia dla adresata wniosku. Skarżący we wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. domagał się alternatywnie szeregu dokumentów z kilku lat (a więc informacji przetworzonej) i nie proponował ani we wniosku, ani też w toku dalszej korespondencji udostępnienia informacji prostej np. przez wgląd do dokumentów. W piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. wnioskodawca wyraźnie wskazał, że domaga się kserokopii posiadanych dokumentów. Tak więc stanowisko zajęte przez wnioskodawcę w skardze czy też w toku postępowania przed sądem administracyjnym, jeżeli jest odmienne od zajmowanego przed wydaniem decyzji, jest bez znaczenia dla oceny tej decyzji i prawidłowości działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej w skrócie u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 nie jest to katalog zamknięty. Udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (art. 6 ust. 1 pkt 5c u.d.i.p.). Działalność jednostek samorządu terytorialnego może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2008, s. 15). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przepisu tego wynika konieczność istnienia pozytywnej przesłanki w postaci szczególnie istotnego interesu publicznego, niezbędnej dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej.

Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2005 r., II SA/Wa 795/05, LEX nr 874232).

W przywołanym wyżej wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 402/11 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził już, że w pierwszej kolejności na podmiocie domagającym się udostępnienia informacji przetworzonej spoczywa obowiązek wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, jednakże organ odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. również musi wykazać, że nie została spełniona ustawowa przesłanka jej udostępnienia wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. A.B. domagał się udostępnienia informacji publicznej na temat zaopatrywania Urzędu Gminy i podległych jej jednostek w opał za okres od 2006 do 2009 r. Jeżeli dostawy były realizowane w trybie przetargu, wnioskodawca zażądał informacji o ogłoszeniu i rozstrzygnięciu przetargu oraz o umowie z firmą realizującą zaopatrzenie. jeżeli zaopatrzenie było realizowane w drodze bezprzetargowej, wnioskodawca zażądał informacji, kto realizował zamówienie, na jakiej podstawie oraz jaka była wysokość i wartość dostawy.

Treść pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazuje, że domagał się on udostępnienia informacji zawartej w szeregu dokumentów z kilku lat, wniosek sformułował alternatywnie, a jego ewentualne uwzględnienie wymagało od organu w pierwszej kolejności poczynienia ustaleń faktycznych na temat trybu realizacji dostaw (przetargowego bądź bezprzetargowego), zgromadzenia dokumentów o treści objętej żądaniem (w tym również sięgnięcia do zasobów archiwalnych organu) i dopiero wówczas udostępnienia skarżącemu informacji w nich zawartych. Prowadzi to do konkluzji, że omawiany wniosek skarżącego dotyczył w całości informacji publicznej przetworzonej. Tak też żądane przez skarżącego informacje zakwalifikował Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wójt Gminy prawidłowo zakwalifikował informację objętą wnioskiem jako informację publiczną przetworzoną, prawidłowo zdefiniował również treść zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "interes publiczny". Jednakże w kwestii istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wnioskodawca nie wykazał, w jakim zakresie żądane informacje mogą istotnie służyć interesowi publicznemu, np. czy mogą wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania urzędu, czy gminy jako całości. Zdaniem organu pierwszej instancji interesem publicznym nie jest wskazana przez wnioskodawcę chęć położenia kresu rozprzestrzeniania się nie popartych żadnymi faktami szkodliwych plotek. Podobne elementy zawierało uzasadnienie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika tymczasem, że w razie niewykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie, dopiero w razie ustalenia jego braku na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a następnie szczegółowo wyjaśnić te kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającym na pominięciu zbadania przez te organy istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy te powinny uwzględnić powyższe rozważania i w związku z niewykazaniem przez skarżącego omawianego interesu publicznego przeprowadzić samodzielnie analizę istnienia tej materialnoprawnej przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w pkt i wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.