Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Bogusław Dauter Bogusław Gruszczyński (sprawozdawca) Irena Kamińska Edward Kierejczyk Józef Waksmundzki Maria Wiśniewska (współsprawozdawca) Protokolant: Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r., L. Dz. BO-4660-22/09, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej zagadnienie prawne: "czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to – z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu – stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ spełni obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy?". podjął następującą uchwałę: Przepis artykułu 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2009 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów, wyjaśniającej: "Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzenie postępowania, gdy postępowanie to – z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu – stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ spełni obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy ?".

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że problem zasadniczo sprowadza się do tego, czy w przypadku, gdy po wniesieniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ wykona obowiązki, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., dopuszczalne jest umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, czy też taki wniosek należy merytorycznie rozpoznać. W tej mierze ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie.

Dominującym jest stanowisko, zgodnie z którym wniosek o wymierzenie grzywny trzeba rozpoznać, niezależnie od momentu wykonania przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że w omawianej sytuacji sąd nie może takiego wniosku uwzględnić i wymierzyć organowi grzywny. Wymierzenie grzywny nie ma na celu jedynie dyscyplinowania organu, ale stanowi również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Zapatrywanie to zostało wyrażone przede wszystkim w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 (ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 156). W ślad za tym orzeczeniem powtórzono je w wielu innych rozstrzygnięciach zarówno Sądu kasacyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Podkreślano przy tym, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-restrykcyjnym, a nie wyłącznie dyscyplinującym. Wyłączną przesłanką zastosowania tego środka jest zaś niewypełnienie przez organ obowiązków, przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Prezentowany pogląd znajduje odzwierciedlenie m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OZ 34/09; 14 maja 2009 r., sygn. akt II GZ 307/08; 2 września 2008 r., sygn. akt II OZ 849/08 oraz II OZ 851/08, a także II GZ 171/08; 7 października 2008 r., sygn. akt I OZ 766/08; 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 738/08; 11 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 154/08; 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 532/08; 6 maja 2008 r., sygn. akt II OZ 402/08; 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1381/07; 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1103/07; 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GZ 101/07. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych stanowisko to zostało wyrażone w następujących postanowieniach: WSA w Warszawie – z dnia: 23 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SO/Wa 11/08; 4 maja 2009 r., sygn. akt VII SO/Wa 14/09; 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SO/WA 12/08; 23 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SO/Wa 11/08; 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SO/Wa 28/07; WSA w Szczecinie - z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I SO/Sz 15/08; WSA w Krakowie - z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt III SO/Kr 7/08; WSA w Olsztynie - z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SO/Ol 7/08; WSA w Rzeszowie - z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Rz 10/07; WSA w Białymstoku - z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 171/05.

Przedstawiony pogląd przeważa także w literaturze. Przedstawiciele piśmiennictwa zauważają, że jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie określonym w tym przepisie (P. Brzozowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1024/06, Lex/el). Zauważa się również, że poza celem dyscyplinującym, art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 180-181).

Przeciwne stanowisko – przywołane przez wnioskodawcę - zakłada, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a. zmierza tylko do dyscyplinowania organów administracji publicznej. Oznacza to, że wymierzenie grzywny jest środkiem służącym realizacji tego celu, a nie środkiem represji. W konsekwencji przekazanie sądowi skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny, a przed wydaniem przez sąd postanowienia, sprawia, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Skoro cel został osiągnięty, to należy je umorzyć.

W ramach tego zapatrywania podniesiono również, że na tle unormowania art. 154 § 3 p.p.s.a. wyraźnie wskazano, iż wykonanie obowiązku przez organ po wszczęciu postępowania sądowego nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania albo oddalenia skargi. Gdyby zatem ustawodawca chciał, żeby wykonanie obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny nie powodowało umorzenia postępowania albo oddalenia wniosku, to dałby temu odpowiedni wyraz w przepisie.

Przytoczony pogląd wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 78/08; 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/07; 14 września 2007 r., sygn. akt II OSK 610/07; 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 228/07; 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 2015/06. W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych stanowisko to jest obecne w postanowieniach: WSA w Gdańsku – z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SO/Gd 9/07; WSA w Warszawie – z dnia: 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SO/Wa 4/09; 6 stycznia 2009 r., sygn. akt I SO/Wa 3/08; 4 września 2008 r., sygn. akt I SO/Wa 9/08; 11 czerwca 2008 r., sygn. akt V SO/Wa 4/08; 30 lipca 2007 r., sygn. akt I SO/Wa 11/07; WSA w Lublinie – z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SO/Lu 2/09; WSA w Krakowie – z dnia 28 lipca 2008 r., sygn. akt II SO/Kr 6/08; WSA w Gliwicach – z dnia 23 lutego 2009 r., sygn. akt II SO/Gl 18/08; WSA we Wrocławiu – z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt III SO/Wr 14/07.

W literaturze zapatrywanie to znalazło poparcie we wcześniejszych wydaniach komentarza J. P. Tarno (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie I, Warszawa 2004, s. 108 i Wydanie II, Warszawa 2006, s. 166-167). Podzielił je także A. Kabat (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie I, Zakamycze 2005, s. 151 oraz Wydanie II, Zakamycze 2006, s. 145).

Prokurator wniósł o podjęcie uchwały stwierdzającej, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a nie znajduje zastosowania, gdy w wyniku wniesienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ spełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Treść orzeczeń wskazanych we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności w stosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Spełniona jest zatem podstawowa przesłanka warunkująca podjęcie uchwały w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w tym przepisie, zachodzi wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OSK 85/08, Lex nr 188791; T. Woś [w:] T. Woś (red.), M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 495; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt III SA 1600/02, Lex nr 146542). Zastosowanie tej regulacji prawnej zależy więc od ustalenia, czy w przypadku wykonania przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny, przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia.

Przedmiot zaskarżenia w postępowaniu o wymierzenie grzywny organowi został określony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy – skarżący skarży naruszenie tego przepisu przez organ administracji publicznej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego jego skargą.

Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Ogólnie rzecz ujmując, przepis ten statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. By rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie (zob. W. Sawczyn, Glosa do postanowienia WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009, zeszyt 7-8, s. 547). O ile jednak nie budzi wątpliwości zakres obowiązku przekazania skargi, to dodatkowych uwag wymaga kwestia przekazania odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w terminie trzydziestu dni.

Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., a zatem powinna spełniać warunki formalne określone w art. 46 p.p.s.a. Z istoty tego pisma wynika też, że należy zawrzeć w niej stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2009, s. 179).

Trzydziestodniowy termin przewidziany na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ma istotne znaczenie. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zarazem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu, w przeciwnym razie naruszy art. 54 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny.

Skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. Ponadto - słusznie w literaturze zwraca się uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku, a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest zobowiązany rozpatrzyć merytorycznie wniosek, który spełnia wymogi formalne, bez względu na to, czy organ swój obowiązek do daty posiedzenia sądu spełnił, czy też nie. Postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty, ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy (zob. B. Dauter, Metodyka ..., s. 180 i 181).

Tym samym nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej, co trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 1024/06). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. O dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu nie może być przecież mowy.

Wobec tego przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwianie albo utrudnianie realizacji tego prawa (por. B. Dauter, Metodyka..., s. 180).

Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. Nie obala tego twierdzenia fakt, że niektóre organy dopuszczają się "recydywy" (Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2008 r., Warszawa 2009, s. 351). Może to oznaczać jedynie, że grzywna za kolejne naruszenia była za niska. Natomiast większość organów nie jest karana ponownie, co dowodzi, że poprawiły swoją praktykę w tym zakresie.

Jeśli chodzi o wymiar ogólny, to podkreślić należy, że orzeczenia o ukaraniu grzywną są powszechnie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej w skrócie: "CBOSA"). Ponadto, odpowiednie dane są publikowane corocznie w przywołanej już Informacji o działalności sądów administracyjnych. Organy administracji publicznej są zatem świadome istniejącej praktyki orzeczniczej, w tym wysokości nakładanych grzywien. To wpływa na ich zachowania, kształtując je w pożądany z punktu widzenia prawa sposób.

Omawiając funkcje art. 55 § 1 p.p.s.a., należy też odnieść się do poglądu, że rozwiązanie przyjęte w tym przepisie nie gwarantuje dużej skuteczności, gdyż konsekwencje finansowe mogą dotyczyć pracownika "winnego" zaniedbania jedynie pośrednio (zob. S. Szuster, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el. 2003). Rzeczywiście karany jest organ, a nie jego pracownik. Nie jest to jednak równoznaczne z brakiem skuteczności wymierzonej grzywny. Grzywna, będąca efektem nienależytego wykonywania obowiązków, może doprowadzić do otrzymania przez pracownika (urzędnika) kary dyscyplinarnej, a nawet spowodować utratę pracy. Świadomość tego działa mobilizująco, motywując do właściwego wykonywania swoich zadań. Konsekwencje zaniedbań może też ponieść kierownik jednostki organizacyjnej, np. stracić stanowisko. Dlatego z samego faktu braku bezpośredniej odpowiedzialności pracowniczej nie można wnioskować o braku skuteczności normy z art. 55 § 1 p.p.s.a.

Skuteczność tej regulacji jest sprawą bardziej złożoną, obejmującą również m. in. praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych oraz zachowania skarżących. Czynniki te można nazwać organizacyjnymi, czyli dotyczącymi instytucjonalnego efektu funkcjonowania norm prawnych, oraz środowiskowymi, łączącymi się z postawami adresatów tych norm (zob. Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994, s. 95). Jeżeli chodzi o praktykę orzeczniczą, to we wspomnianej wcześniej Informacji stwierdzono, że działalność sądów nie przynosi spodziewanych rezultatów (s. 352). Z drugiej strony liczba wniosków o wymierzenie organowi grzywny wzrosła w porównaniu z 2007 r. (s. 350).

Powyższe oznacza, że wzrasta zaufanie skarżących do tego środka prawnego, ale konieczne jest również uporządkowanie – w rozważanym zakresie - dotychczasowej praktyki orzekania w tych sprawach. W tych ramach trzeba wykluczyć taką interpretację prawa, która prowadzi do ograniczenia zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. Unormowanie to, a także art. 54 § 2 p.p.s.a., nie mogą być w pełni skuteczne, jeśli sąd odmawia merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji naruszenia drugiego z wymienionych przepisów. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji stoi w kolizji z postulatem skuteczności prawa. Argument ten wspiera dokonane wyżej ustalenia logiczno-językowe.

Równie istotny jest aspekt aksjologiczny rozpatrywanego zagadnienia. Skarżący straci uiszczony wpis, jeśli sąd umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe (postanowienie NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt I OZ 774/08, CBOSA). Trafnie zauważono w literaturze, że wtedy poczucie sprawiedliwości daleko odbiegnie od pożądanego wzorca, a nie buduje się ono powszechnie w umyśle przedstawicieli doktryny i judykatury, lecz wykuwa codziennością procesową jednostek (P. Brzozowski, Glosa do uchwały NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, Lex/el. 2008). Należy zatem unikać takiego odczytywania przepisów, które prowadziłaby do kolizji prawa z powszechnie akceptowanymi wartościami, w tym sprawiedliwością. Jest to kolejny powód do wyeliminowania sądowej praktyki stwierdzania bezprzedmiotowości postępowania w rozważanej sytuacji faktycznej.

W tym kontekście trzeba uznać, że art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy w wyniku wniesienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 cytowanej ustawy organ spełnił obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy.

Odmienny pogląd, wyrażony m. in. w powołanym wyżej postanowieniu NSA z dnia 1 lipca 2008 r. (sygn. akt II GZ 78/08) nie jest przekonujący. Argument o braku w art. 55 § 1 p.p.s.a. odpowiednika art. 154 § 3 p.p.s.a. nie może być decydujący. Skoro podstawą umorzenia postępowania w omawianym przypadku mógłby być tylko art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zawierający przesłankę bezprzedmiotowości, a – jak wykazano wyżej – przesłanka ta w opisanej sytuacji nie zachodzi, to jest to wystarczający powód do udzielenia odpowiedzi jak w sentencji.

Odnosząc się do innego argumentu zawartego w postanowieniu z dnia 1 lipca 2008 r., a mianowicie o braku granic czasowych, warunkujących wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że orzeczenie sądu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sąd może ale nie musi wymierzać grzywny. Jeśli – przykładowo - wniosek zostanie złożony po zakończeniu postępowania sądowego w sprawie głównej, to sąd rozważy, czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, itd.

Obecna konstrukcja ustawowa jest w tej mierze elastyczna i dobrze dopasowana do zmiennych realiów praktyki. Sądy również korzystają z niej w sposób wyważony i umiarkowany. Orzekają bowiem wysoką grzywnę, gdy uchybienie terminu było rażące (np. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt II SO/Bd 2/09, CBOSA), niską – gdy było nieznaczne (np. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SO/Ol 33/08, Lex nr 489774). Oddalają wreszcie wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 652/07, CBOSA). Wypracowywane są więc standardy oceny naruszenia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Trudno zatem z braku ustawowych granic czasowych wnioskować o "nieograniczonej upływem czasu, czy innymi zdarzeniami, w tym rozpoznaniem skargi, karalności zaniechań, których skutki zostały zlikwidowane". Dyskusyjne jest zresztą twierdzenie o likwidacji skutków. Obstrukcja organu nie tylko uniemożliwia sprawne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, ale może również powodować brak wiary w efektywność sądowej kontroli administracji i spadek zaufania do wymiaru sprawiedliwości. Takich konsekwencji nie zlikwiduje spóźnione przesłanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchwałę o treści wskazanej w sentencji.