Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 395/10 w sprawie ze skargi L. D. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu do rozpoznania wniosku L. D. z dnia 18 października 2010 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi w sprawie ze skargi L. D. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż pismem z dnia 18 października 2010 r. L. D. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.

W niniejszym piśmie zażądał informacji: o szczątkach ludzkich ofiar Zbrodni Katyńskiej "zdeponowanych" w latach 1991–2010, wyliczenia przedmiotów osobistych ofiar, wskazania miejsc pochówku tych ofiar, przyczyn wstrzymania badań genetycznych szczątków ofiar oraz ujawnienia okoliczności wywiezienia części szczątków ofiar z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na terytorium Federacji Rosyjskiej.

Pismo skarżącego zostało w dniu 2 listopada 2010 r. przekazane przez prokuratora Głównej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu do Oddziału Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie.

Prokurator Oddziału Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu w Warszawie w dniu 6 grudnia 2010 r. wydał zarządzenie, którym odmówił udostępnienia akt śledztwa.

Wobec powyższego skarżący pismem z dnia 22 listopada 2010 r. wniósł skargę na bezczynność Prezesa IPN, w związku z nieotrzymaniem odpowiedzi od organu na pismo z dnia 18 października 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny wniósł o odrzucenie skargi. Uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego, ponieważ dotyczył on udostępnienia materiału dowodowego śledztwa, dlatego też, podlegał rozpoznaniu w trybie postępowania karnego, a nie jako informacja publiczna.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia tego, czy organ rozpoznał wniosek strony z dnia 18 października 2010 r. Rozpoznanie wniosku przez organ mogło znaleźć swój wyraz w udostępnieniu żądanej informacji, wydaniu stosownej decyzji, lub też w wystosowaniu do wnioskodawcy pisma z informacją odnoszącą się do wniosku. W każdym z powyższych przypadków, aby można było mówić o zajęciu stanowiska przez organ, winno zaistnieć działanie tego organu. Działanie takie, tylko zaś wtedy będzie mogło zostać potraktowane jako pochodzące od organu, gdy zostanie podjęte przez piastuna organu, względnie przez osobę posiadającą stosowne umocowanie do działania w imieniu organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji stan faktyczny w niej ustalony wskazuje na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 18 października 2010 r. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie żądanej dokumentacji, strona otrzymała bowiem jedynie zarządzenie wydane w dniu 6 grudnia 2010 r. przez prokuratora prowadzącego postępowanie karne w sprawie Zbrodni Katyńskiej, o odmowie udostępnienia akt śledztwa. Powyższe zarządzenie nie pochodziło więc od piastuna organu. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika również to, aby osoba, która wydała powyższe zarządzenie, posiadała stosowne umocowanie pochodzące od piastuna organu, do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższego Sąd ten uznał, iż powyższe zarządzenie z dnia 6 grudnia 2010 r. nie może zostać potraktowane, jako stanowisko organu odnośnie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To zaś prowadzi do konkluzji, iż organ nie wypowiadając się co do przedmiotowego wniosku, pozostaje w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu zarzucając mu:

1) naruszenie przepisu art. 149, art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, w której istniały podstawy do jej odrzucenia, gdyż nie dotyczyła ona sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego;

2) naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Prezes Instytutu Pamięci nie może rozpoznawać spraw, które nie należą do jego właściwości. Z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że zobowiązane do udostępnienia są organy władzy publicznej będące w posiadaniu informacji publicznej, której udostępnienia domaga się wnioskodawca. Informacje, o które wystąpił skarżący znajdują się w aktach śledztwa w sprawie Zbrodni Katyńskiej. Jeśli wyłącznym dysponentem akt śledztwa był prokurator, to oczywistym jest, że Prezes Instytutu Pamięci nie posiadał informacji publicznej, o którą wnioskował skarżący. Organ, do którego skierowano podanie uznał zatem, dokonując wstępnej oceny wniosku, że podjęcie decyzji o udostępnieniu informacji publicznej, zawartej w aktach toczącego się śledztwa należy do właściwości prokuratora, tylko on jest w posiadaniu tych informacji i tylko on jest władny ocenić, czy włączone do akt materiały lub zawarte w nich informacje mogą być udostępnione wnioskodawcy. Należy zatem zbadać, czy i w jakim zakresie na Prezesie Instytutu Pamięci ciążył obowiązek informowania strony o przekazaniu podania do organu właściwego lub obowiązek zastosowania określonego trybu przekazania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera żadnych regulacji dotyczących procedury postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przepisów K.p.a. dotyczących przekazania podania do organu właściwego, zwrotu podania lub zawiadamiania strony o innych organach właściwych do rozpoznania niektórych żądań zawartych we wniosku, nie stosuje się w przedmiotowej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje postępowanie w sprawie udostępnienia tej informacji. Odsyła ona do stosowania przepisów k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej (z zastrzeżeniem przepisu art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2). Organ ma zatem swobodę wyboru trybu postępowania w przypadku, gdy informacja, której udostępnienia domaga się wnioskujący nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albo nie znajduje się w posiadaniu organu. Nie jest zobowiązany w takim przypadku do postępowania zgodnie z wnioskiem w określonym trybie lub do dokonania określonego aktu lub czynności. Prezes Instytutu Pamięci uznając swoją niewłaściwość przekazał niezwłocznie wniosek skarżącego prowadzącemu sprawę prokuratorowi. Z uwagi na fakt, że oddziałowe komisje ścigania zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, których prokuratorzy prowadzą śledztwa w sprawach zbrodni komunistycznych, są jednostkami organizacyjnymi Instytutu Pamięci, przekazanie wniosku odbyło się drogą służbową. Prokurator uznał, że jest właściwy w sprawie i wniosek rozpatrzył w zakresie prowadzonych postępowań. Jest organem samodzielnym, jego kompetencja do wydania rozstrzygnięcia sprawie wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przedmiotowej sprawie prokurator uznał, iż właściwe będzie zastosowanie przepisów k.p.k., które regulują zasady udostępniania akt w toku śledztwa. Prokurator wydający odpowiednie zarządzenie nie potrzebował do tego żadnego umocowania od Prezesa Instytutu Pamięci. W ramach prowadzonych postępowań prokurator jest bowiem niezależnym i samodzielnym podmiotem. Otrzymując drogą służbową wniosek skarżącego wydał zarządzenie, które przesłał wnioskodawcy. W związku z powyższym zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można zarzucać zwłoki w tym zakresie Prezesowi Instytutu Pamięci. Należy także podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił, ani nawet nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sentencja wyroku jest niezrozumiała, ponieważ Sąd nie ujawnił w uzasadnieniu, jaka argumentacja doprowadziła do konkluzji, że wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu przez Prezesa Instytutu Pamięci. Nie jest zatem jasne, na jakiej podstawie Sąd uznał, że Prezes Instytutu Pamięci powinien udostępnić żądaną informację, wydać stosowną decyzję lub też wystosować do wnioskodawcy pismo odnoszące się do wniosku. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 149 ustawy o postępowaniu przed sądami, którego dyspozycja trybu zawiera jedynie wskazówki co do postępowania Sądu w przypadku stwierdzenia bezczynności organu. Nie wiadomo natomiast, jaki przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej lub też inny przepis prawa może być dla Prezesa Instytutu Pamięci źródłem obowiązku informowania na piśmie wnioskodawcy o przekazaniu jego wniosku organowi właściwemu. Niewątpliwym jest, że Prezes Instytutu Pamięci nie mógł udostępnić żądanej informacji, ponieważ je nie posiadał. Nie mógł również wydać stosownej decyzji, bowiem odmówić udostępnienia informacji z przyczyn określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej może tylko ten podmiot, który daną informację posiada. Aby orzec o bezczynności organu administracji publicznej Sąd powinien stwierdzić, że skarga dotyczy bezczynności organu w jednym z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ustawy o postępowaniu przed sądami, a więc w pierwszej kolejności zbadać, czy Prezes Instytutu Pamięci był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu toczącym się na wniosek Pana L. D. , na które służy zażalenie, postanowienia kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie, dokonania innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo sporządzenia pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. Jeśli organ był zobowiązany, to należało w dalszej kolejności ustalić, czy z tego zobowiązania się wywiązał. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu nie zawiera takiej analizy, a w tej sytuacji uzasadnionym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów art. 149, art. 58 § 1 pkt 3, § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez uznanie, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej był właściwy zgodnie z art. 4 ust. 3 do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego w niniejszej sprawie.

Trzeba przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 4 u.d.i.p. do załatwienia wniosku zobowiązane są wskazane w tym przepisie podmioty, co oznacza, że dotyczy to osób bądź organów upoważnionych do reprezentowania ich na zewnątrz.

Instytutem Pamięci zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu kieruje Prezes Instytutu Pamięci i do niego też skierowany był wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak więc to Prezes Instytutu jest organem, który reprezentuje Instytut w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej i to Prezes jako osoba piastująca funkcję organu zobowiązany jest do załatwienia wniosku. To w jaki sposób i od której z podległych sobie jednostek uzyska żądaną informację jest bez znaczenia dla załatwienia sprawy.

Prezes Instytutu może oczywiście upoważnić pracowników kierowanej przez siebie jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu, ale upoważnienie to musi spełniać warunki określone w art. 268a k.p.a. czyli musi być udzielone w formie pisemnej i wskazywać zakres udzielonego upoważnienia.

W niniejszej sprawie wnioskodawca nie otrzymał od adresata wniosku żadnej odpowiedzi i choćby z tego powodu podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności.

Autor skargi kasacyjnej twierdzi ponadto, że skarga do WSA powinna zostać odrzucona ponieważ ze względu na zapis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie znajdowały w sprawie zastosowania.

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania tylko wtedy jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną. Nie można twierdzić, że ustawa nie znajduje zastosowania, powołując się równocześnie na jeden z jej przepisów.

Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tak więc odmienne uregulowania zawarte w innych ustawach stosuje się do zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi a nie do całego postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Prezes Instytutu Pamięci lub upoważniona przez niego osoba winien załatwić wniosek albo poprzez udostępnienie informacji bądź też wydanie decyzji o odmowie w oparciu o art. 16 ustawy ze względu na ograniczenia wskazane w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Nie można zatem uznać, że wydane przez prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko narodowi Polskiemu w Warszawie zarządzenie o odmowie udostępnienia akt śledztwa, stanowi załatwienie wniosku o udostępnienie informacji złożonego w niniejszej sprawie. Przede wszystkim wniosek nie dotyczył udostępnienia akt lecz szeregu wskazanych w nim informacji. Poza tym jak wcześniej wskazano osoba wydająca zarządzenie nie została upoważniona do rozpoznawania w imieniu Prezesa Instytutu wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych wcześniej przepisów uznać należy za nieusprawiedliwione.

Natomiast zgodzić się trzeba z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji uzasadnił swoje stanowisko zbyt ogólnikowo. Ponieważ jednak wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.