Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z wyznaczenia punktów granicznych oraz ustalenia granic do celów ewidencji gruntów i budynków działek oznaczonych nr 110/1 i 111/1 położonych w obr. Z., gm. K., pow. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Z. K. – Usługi A, geodeta uprawniony z zakresu 1 i 4, zgłosił pracę geodezyjną polegającą na wyznaczeniu punktów granicznych oraz ustaleniu granic do celów ewidencji gruntów i budynków działek oznaczonych nr 110/1 i 111/1 położonych w obrębie Z., gmina K. Podniósł, że według organu I instancji przedstawiona dokumentacja nie nadaje się do przyjęcia do zasobu z powodu nieusunięcia przez zgłaszającego usterki polegającej na braku posiadania przez wykonawcę uprawnień zawodowych z zakresu 2. Z tego względu decyzją z dnia 8 kwietnia 2015r. orzekł on o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego spornego operatu.

Uznając stanowisko organu I instancji za prawidłowe organ II instancji wskazał, że kwestie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwana dalej p.g.i.k., w art. 43. W załączniku nr 2 pkt 2 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. nr 38, poz. 176), ustawodawca ustalił, że do prac i opracowań niezbędnych do uznania praktyki zawodowej z zakresu 2 zalicza się wznawianie znaków granicznych, wyznaczanie punktów granicznych lub prace związane z ustalaniem granic w trybie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków – minimum 2 prace geodezyjne. Na tej podstawie zdaniem organu II instancji można określić, że prace te wchodzą w zakres sporządzania dokumentacji do celów prawnych. Wyznaczenie punktów granicznych jest czynnością skutkującą bezpośrednio na przebieg linii granicznej i na obszar nieruchomości, a co za tym idzie stawia wykonawcy prac inne wymagania niż pozostałe zakresy uprawnień zawodowych oraz konieczność znajomości przepisów w tym zakresie. Dlatego wyznaczenie punktów granicznych (art. 39 p.g.i.k.) oraz ustalenie granic (§ 37 i § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2001r. nr 38 poz. 454) zobowiązuje wykonawcę do posiadania uprawnień zawodowych z zakresu 2. W ocenie organu II instancji Starosta słusznie odmówił przyjęcia do zasobu geodezyjnego, dokumentacji sporządzonej przez podmiot nieposiadający wymaganych uprawnień zawodowych.

W skardze na powyższą decyzję Z. K. podniósł, że w podstawowym akcie prawnym dotyczącym uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii nie ma w zakresie uprawnień nr 2 zapisanych czynności wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych oraz ustalenia granic do celów ewidencji gruntów i budynków. Według wyjaśnień Głównego Geodety Kraju dotyczących tej kwestii zamieszczonych na stronie www.gugik.gov.pl geodeta posiadający uprawnienia z zakresu nr 1 ma prawo do wykonywania wskazanych czynności. Dokumentacja sporządzana w wyniku wykonywania wyżej wymienionych prac nie jest dokumentacją do celów prawnych. Szczegółowy zakres prac, których wynikiem jest dokumentacja do celów prawnych opisuje pkt 6 załącznika do rozporządzenia. Organ II instancji pominął całkowicie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 11 listopada 2011r. Pominął również przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej p.g.i.k., rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 stycznia 2014r. w sprawie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii (Dz.U. poz. 76), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie uprawnień, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz.U. z 2015r. poz. 542), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji; jak i mogących mieć istotny wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego, tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do ustalenia, czy na gruncie obowiązującego prawa pozytywnego posiadanie przez geodetę uprawnień geodezyjnych z zakresu 1 i 4 uprawnia go do przygotowania operatu technicznego z wyznaczenia punktów granicznych oraz ustalenia granic do celów ewidencji gruntów i budynków. Rację ma skarżący kiedy podnosi, że podstawowy akt prawny dotyczący uprawnień, przez co ma na myśli zapewne ustawę p.g.i.k., nie określa zakresu uprawnień. Przepis art. 43 p.g.i.k. wymienia bowiem jedynie zamknięty katalog rodzajów uprawnień zawodowych geodetów, obejmujący: 1) geodezyjne pomiary sytuacyjno-wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne; 2) rozgraniczanie i podziały nieruchomości (gruntów) oraz sporządzanie dokumentacji do celów prawnych; 3) geodezyjne pomiary podstawowe; 4) geodezyjna obsługa inwestycji; 5) geodezyjne urządzanie terenów rolnych i leśnych; 6) redakcja map; i 7) fotogrametria i teledetekcja. Nie oznacza to jednak tego, że dla wykonywania określonych prac geodezyjnych czy kartograficznych bez znaczenia jest rodzaj tychże uprawnień i w konsekwencji zakres prac, które mogą być wykonywane przez geodetę posiadającego określony rodzaj uprawnień. Gdyby przyjąć stanowisko skarżącego za zasadne zbędne byłoby przyznawanie geodetom uprawnień w określonych zakresach i różnicowanie warunków ich uzyskania w zależności od zakresu uprawnień. Wystraczające wówczas byłoby jedynie wprowadzenie generalnego wymogu, że do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii niezbędne jest posiadanie uprawnień zawodowych oraz określenie jednolitych warunków ich przyznawania. Zaakceptowanie stanowiska skargi musiało by też prowadzić do wniosku, iż ustawodawca, który tworząc prawo jest przecież racjonalny, wprowadza do aktu prawnego zbędne (bo bez jakiegokolwiek znaczenia) rozróżnienie zakresu uprawnień zawodowych i warunków ich przyznawania. Tymczasem ustawodawca nie miał takiego zamiaru. Wręcz przeciwnie w art. 44, art. 44a, art. 44b i art. 45a p.g.i.k. dał wyraz temu, iż dla poszczególnych rodzajów uprawnień zawodowych koniecznie jest spełnienie ściśle określonych odrębnie dla tych uprawnień warunków, w tym odbycie praktyki zawodowej, obejmującej wykonywanie prac geodezyjnych i kartograficznych z odpowiedniego zakresu pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia zawodowe w odpowiednim zakresie, które są następnie weryfikowane w procedurze kwalifikacyjnej przez komisję do spraw uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. W przepisach rozporządzenia w sprawie uprawnień - określających tryb składania dokumentów o przyznanie tychże uprawnień, warunki uznawania praktyki zawodowej oraz sposób prowadzenia dziennika praktyki zawodowej, program kształcenia osób ubiegających się o nadanie uprawnień zawodowych oraz sposób przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego - szczegółowo wskazał zaś rodzaj i liczbę prac oraz opracowań geodezyjnych lub kartograficznych niezbędnych do uznania praktyki zawodowej (załącznik nr 2 do rozporządzenia w sprawie uprawnień). Załącznik ten precyzuje jakie prace geodezyjne i kartograficzne mieszczą się w zakresie poszczególnych uprawnień i jaki zakres praktyki uprawnia do uzyskania danego zakresu uprawnień. Zakres 1 i 4 uprawnień, a więc zakres uprawnień posiadanych przez skarżącego, obejmuje odpowiednio geodezyjne pomiary sytuacyjno-wysokościowe, realizacyjne i inwentaryzacyjne oraz geodezyjną obsługę inwestycji. Zakres 2 uprawnień, a więc wymaganych do sporządzenia spornego opracowania, obejmuje natomiast rozgraniczanie i podziały nieruchomości (gruntów) oraz sporządzanie dokumentacji dla celów prawnych. Szczegółowy opis każdego z tych zakresów prowadzi do niebudzącego najmniejszych wątpliwości wniosku, iż są to zgoła odmienne zakresy, zarówno jeśli chodzi o wymaganą praktykę zawodową, jak i rodzaj dopuszczalnych prawem prac geodezyjnych i kartograficznych wykonywanych przez osobę posiadającą uprawnienia danego zakresu oraz cel wykonania opracowań. Zakres 1 uprawnień obejmuje pomiary wysokościowe i sytuacyjne, tyczenie obiektów budowlanych, inwentaryzację obiektów budowlanych, zakładanie i pomiar osnów pomiarowych lub realizacyjnych sytuacyjnych i wysokościowych oraz kartograficzne opracowywanie mapy dla celów projektowych. Z tym zakresem koresponduje posiadany przez skarżącego zakres 4 uprawnień, obejmujący uprawnienie do wykonywania prac geodezyjnych niezbędnych w procesie inwestycyjnym, w tym geodezyjne opracowania projektów budowlanych, pomiary realizacyjne czy geodezyjne inwentaryzacje budynków oraz budowli. Natomiast zakres 2 rozgraniczanie i podziały nieruchomości (gruntów) oraz sporządzanie dokumentacji dla celów prawnych obejmuje udział w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonywanym w trybie administracyjnym lub sądowym, wznawianie znaków granicznych, wyznaczanie punktów granicznych lub prace związane z ustalaniem granic w trybie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków, podział nieruchomości, w tym na terenach rolnych i leśnych, prace związane z ewidencją gruntów i budynków; prace związane ze sporządzaniem map do celów prawnych, w tym: badanie stanu prawnego nieruchomości, sporządzanie dokumentacji geodezyjnej do celów prawnych lub wykonywanie prac geodezyjnych związanych z wykupem lub wywłaszczeniem nieruchomości, sporządzenie wykazów synchronizacyjnych. Porównanie tych zakresów dowodzi, iż uprawniają one geodetę do wykonywania czynności geodezyjnych i kartograficznych, które służą innym celom i które mają inny charakter. Dwa pierwsze co oczywiste odnoszą się odpowiednio do prac związanych z pomiarami sytuacyjno-wysokościowymi i obiektami budowlanymi, ich usytuowaniem, a także obsługą procesu inwestycyjnego i stanowią one zespół czynności geodezyjnych, mających odpowiednio na celu dostarczenie danych o położeniu szczegółów sytuacyjnych w przyjętym układzie współrzędnych płaskich i wysokościowych oraz określenie wzajemnego, przestrzennego położenia szczegółów terenowych dla przedstawienia ich na mapie, a także danych w celach projektowych i realizacyjnych obiektów budowlanych. Ostatnie zaś dotyczą nieruchomości (gruntów) i ich rozgraniczania, podziałów i ewidencji (a także ewidencji budynków) i mają one na celu ustalenie prawnego stanu nieruchomości. Pośrednio znajduje to odzwierciedlenie również w tej części ustawowej definicji prac geodezyjnych, która nakazuje rozumieć te prace jako projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z: m.in. opracowywaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych; wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Z tej definicji wynika więc jednoznacznie cel, z powodu którego dane prace mają być wykonane. To tylko zaś potwierdza, że ustawodawca z rozmysłem postanowił właśnie z uwagi na ten cel rozróżnić zakresy uprawnień, przyznając geodecie w ramach danego zakresu uprawnienie do wykonywania określonego rodzaju prac geodezyjnych, lecz zawsze wyłącznie zgodnie z uprawnieniami i celem, dla którego mają one być wykonane. Również w literaturze przedmiotu podnosi się, że wykonywanie samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii winno pozostawać w zgodzie (odpowiadać) z nabytymi (posiadanymi) uprawnieniami zawodowymi (zob. J. Lang, Komentarz do art. 43 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, Lex 2013).

Zważywszy na powyższe rację ma organ, podnosząc, iż wyznaczanie punktów granicznych, skutkujące bezpośrednio na przebieg linii granicznej i na obszar nieruchomości, stawia wykonawcy prac geodezyjnych inne wymagania, przede wszystkim co do znajomości przepisów prawnych, niż są wymagane w przypadku pozostałych zakresów uprawnień zawodowych. Słusznie też organ – powołując art. 39 p.g.i.k. oraz § 37 i § 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji – stwierdza, że wyznaczenie punktów granicznych i ustalenie granic (gdy brak jest odpowiedniej dokumentacji lub dane w niej zawarte nie są wiarygodne – dopisek sądu) zobowiązuje wykonawcę do posiadania uprawnień zawodowych z zakresu 2. Trzeba bowiem zwrócić uwagę na łączność regulacji załącznika 2 do rozporządzenia w sprawie uprawnień zakres 2 uprawnień z § 37 i § 38 w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Wymienione w zakresie 2 prace związane z ustalaniem granic w trybie przepisów o ewidencji gruntów i budynków oraz podziałami nieruchomości, w tym w trybie rozgraniczeniowym, są jednocześnie pracami wskazanymi w § 37 i § 38 w zw. z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Ich wykonanie jest zaś dokonywane w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Co więcej w tych ostatnich przepisach ustawodawca nawiązuje do dokumentacji sporządzonej m.in. w postępowaniu rozgraniczającym, w celu podziału nieruchomości czy wznawiania znaków granicznych. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, iż skarżący sporządził sprawozdanie techniczne dotyczące działek nr 110/1 i 111/1 obręb Z., gmina K., powiat [...], woj. [...], którego wprost wskazanym celem było "wyznaczenie znaków granicznych uprzednio ujawnionych w EgiB, ustalenie znaków granicznych do celów ewidencji gruntów i budynków". Taki cel spornego opracowania wskazuje też zgłoszenie geodezyjne z dnia 3 grudnia 2014r. i informacja do wykonania roboty z dnia 12 grudnia 2014r. Z akt wynika nadto, iż skarżący dokonał badania ksiąg wieczystych w sądzie Rejonowym w B. z dnia 28 stycznia 2015r. (protokół badania ksiąg), oraz zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2015r. poinformował właścicieli gruntów sąsiadujących o terminie wykonania czynności wyznaczenia punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, po czym dokonał m.in. pomiaru kontrolnego punktów ewidencyjnych i nowych punktów granicznych (raport), obliczenia współrzędnych i powierzchni, po czym sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek. Z przebiegu tych czynności sporządził protokół wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, wskazując na podstawę prawną jego sporządzenia art. 39 p.g.i.k. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż opracowanie zostało wykonane w celu zbadania dotychczasowych punktów granicznych i ustalenia nowych, a w ich konsekwencji i obliczenie na nowo powierzchni działek. Wyniki pomiarów miały następnie stanowić podstawę zmiany danych w ewidencji gruntów. Organ pierwszej instancji zauważył również, że wykazy zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek 110/1 i 111/1 są następstwem wyznaczenia punktów granicznych i ustalenia granicy od punktu 16-3570 do 16-3569 i od 16-3560 do 16-3568 i stanowią część dokumentacji do celów prawnych, a sporządzenie dokumentacji dla tych celów należy do zakresu 2. Nie budzi więc wątpliwości, że wykonane przez skarżącego prace mieszczą się w zakresie 2 uprawnień, co wobec faktu posiadania przez skarżącego uprawnień z zakresu 1 i 4 oznacza, iż nie posiadał on uprawnień do wykonania spornych prac geodezyjnych i kartograficznych. Skarżący nie kwestionuje zresztą tego, iż posiada jedynie uprawnienia w zakresie 1 i 4. Nie zgadza się jednakże z dokonaną przez organ wykładnią prawa, wedle której posiadane przez niego uprawnienia nie uprawniały go do wykonania tychże prac. Powołując się na załączone wyjaśnienia GUGiK, z których wynika, że czynności wznowienia znaków granicznych i wyznaczania punktów granicznych, wykonywane w trybie art. 39 p.g.i.k. lub czynności ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych, w tym położenia punktów granicznych, wykonane w trybie § 37 - § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji należy potraktować jako czynności identyfikujące położenie gruntów granicznych na gruncie, a identyfikacja ta jest częścią składową geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego obiektu punktowego, jakim jest punkt graniczny - stwierdził, że nie ma podstaw do weryfikacji posiadanych uprawnień zawodowych przy wykonywaniu wznowienia znaków granicznych i wyznaczania punktów granicznych. Tego poglądu skarżącego w świetle powołanych wyżej przepisów a dotyczących zakresów poszczególnych uprawnień, jaki regulacji prawnej wznawiania znaków granicznych i wyznaczania punktów granicznych nie sposób jednakże podzielić. Potwierdzeniem tego, że posiadane przez skarżącego uprawnienia z zakresu 1 i 4 nie były wystarczające do wykonania spornych prac jest, co wynika z protokołu weryfikacji z dnia 24 lutego 2015r., negatywny wynik weryfikacji sporządzonego przez skarżącego opracowania. Skarżący nie kwestionował stwierdzonych w tym protokole nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów prawa. W ocenie sądu nieprawidłowości te - choć niektóre z nich tak jak braki co do elementów mapy sytuacyjnej dość prozaiczne - miały istotny wpływ na prawidłowość wykonanych prac geodezyjnych i sporządzonej dokumentacji. Dane w ewidencji gruntów stanowią wszak podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej (§ 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów, Dz.U. nr 102, poz. 1122 ze zm.). Przesądzają one zatem o prawidłowości zapisów w tych księgach, co nie pozostaje bez wpływu na treść stosunków prawnych. Nie powinno więc dopuszczać się do sytuacji, w której dane te będą źródłem napięć społecznych na tle granic między nieruchomościami i powodować mnożenie kolejnych postępowań celem uregulowania przebiegu granicy i stan niepewności co do sytuacji prawnej gruntów. Takie niebezpieczeństwo rodzi sporządzenie prac przez geodetę nie posiadającego wymaganej wiedzy w danym zakresie uprawnień, którą potwierdzają z kolei posiadane uprawnienia z określonego zakresu. Na kompetencje merytoryczne geodety do wykonywania prac z danego zakresu składa się, jak słusznie zauważa organ I instancji, jego wiedza, obejmująca wiadomości z zakresu geodezji i kartografii, oraz doświadczenie zawodowe potwierdzone stosownymi uprawnieniami. Nie mając wiedzy i praktyki zawodowej niezbędnej dla wykonywania tego rodzaju prac i opracowań może błędnie bowiem ocenić zgromadzone w zasobie czy księgach wieczystych dokumenty czy naruszyć wymagany prawem tryb wykonywania czynności, w tym o charakterze formalnym. Tymczasem zgodnie z art. 42 ust. 3 p.g.i.k. osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Dodać do tego trzeba, że organy administracji geodezyjnej i kartograficznej czuwają nad tym by prace i opracowania geodezyjne i kartograficzne były wykonywane przez geodetów zgodnie z przepisami prawa. Wykaz (ilość i waga) stwierdzonych w tej sprawie nieprawidłowości przedłożonej przez skarżącego dokumentacji dowodzi jednoznacznie, iż zakres praktyki i wiedzy skarżącego niezbędny dla prac z zakresu 1 i 4 nie był wystarczający do prawidłowego wykonania prac z zakresu 2, a skarżący nie posiada wymaganej wiedzy w zakresie regulacji prawnej koniecznej do właściwego wykonywania prac z zakresu 2. Nie zmienia tej oceny okoliczność usunięcia przez skarżącego pod kierunkiem organu wszystkich wadliwości o charakterze merytorycznym. Skoro bowiem nie posiada on wymaganych do wykonania spornych prac uprawnień z zakresu 2 (w tym odpowiedniej praktyki zawodowej) i z tego powodu nie usunął tego braku formalnego, to nie ma pewności, że czynności, w tym obejmujące badanie ksiąg wieczystych i ocenę dokumentów, dokonał w sposób prawidłowy.

Natomiast powoływane przez skarżącego wytyczne Głównego Geodety Kraju nie stanowią w polskim systemie prawnym źródeł prawa w indywidualnej sprawie, a jedynie są poglądem podmiotu, który je sformułował. Nie mają one zatem mocy wiążącej i organy administracji geodezyjnej i kartograficznej nie są nimi związane. Natomiast zgodnie z art. 6 k.p.a. obowiązane są one działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa i przepisy te powinny przestrzegać. Także zakres należących do kompetencji Głównego Geodety Kraju zadań nie uprawnia do prezentowanej przez skarżącego tezy o istotnym znaczeniu wydawanych przez niego wytycznych w sprawach indywidulanych należących do kompetencji innych organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W tym zakresie trzeba podnieść, że postępowanie administracyjne stosownie do art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne, co oznacza wymóg dwukrotnego rozpoznania tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawy przez dwa różne i zajmujące różne miejsce w strukturze administracji publicznej organy. Każdy z właściwych w sprawie organów obowiązany jest rozpoznać sprawę zgodnie z normatywnym wzorcem procesowym i materialnym w zakresie przyznanych mu ustawą kompetencji. Stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b i ust. 2 p.g.i.k. Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: Główny Geodeta Kraju; oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego; a także wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wykonujący w imieniu wojewody zadania i kompetencje Służby Geodezyjnej i Kartograficznej określone w ustawie i przepisach odrębnych. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż choć Główny Geodeta Kraju i pozostałe organy administracji publicznej stanowią Służbę Geodezyjna, to jednakże ustawodawca dokonuje ich podziału na organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego oraz organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. W dalszych przepisach począwszy od art. 7a p.g.i.k. ustawodawca określa też ich zadania. I tak, na mocy art. 7b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.i.k. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a ponadto jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie; 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Na mocy art. 7d p.g.i.k. do zadań starosty należy w szczególności: prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, koordynacja usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu; zakładanie osnów szczegółowych; przeprowadzanie powszechnej taksacji nieruchomości oraz opracowywanie i prowadzenie map i tabel taksacyjnych dotyczących nieruchomości; ochrona znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych. Do zadań Geodety Kraju należą z kolei stosownie do art. 7a pkt 1 i 2 p.g.i.k. zadania określone w ustawie. W szczególności nadzoruje on realizację polityki państwa w zakresie geodezji i kartografii; pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a także nadzoruje i kontroluje ich działania. W niniejszej sprawie organem właściwym w sprawie przyjęcia/odmowy przyjęcia opracowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego był w pierwszej instancji – Starosta [...], w drugiej zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W świetle powołanej regulacji prawnej Główny Geodeta Kraju nie posiada natomiast uprawnień o charakterze orzeczniczym w tej sprawie.

W konsekwencji powyższych ustaleń faktycznych i prawnych nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w tej sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie prawidłowo zostały zastosowane przepisy art. 12b ust. 1, ust. 4, ust. 6-ust. 8 p.g.i.k. Na podstawie tych przepisów organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (ust. 1). Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, wedle którego organy administracji geodezyjnej i kartograficznej posiadają uprawnione do weryfikacji przedkładanych przez geodetów opracowań geodezyjno-kartograficznych, a weryfikacja ta dokonywana jest wedle kryterium zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Ustawodawca kryterium to doprecyzowuje poprzez wskazanie przykładowych przesłanek. Oznacza to, iż katalog okoliczności, które podlegają weryfikacji jest otwarty, jednakże okoliczności te zawsze muszą wynikać z przepisów prawa. Wynik weryfikacji dokumentacji może być pozytywny i wówczas stanowi on podstawę przyjęcia materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub negatywny i wówczas przekazane materiały wraz z protokołem zawierającym wykaz stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości właściwy organ zwraca wykonawcy a wykonawcy przysługuje prawo ustosunkowania się na piśmie do wyników weryfikacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu. Decyzję o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu organ wydaje jeśli nie uwzględni stanowiska wykonawcy. W niniejszej sprawie zgodnie z tymi przepisami organ sporządził protokół weryfikacji dokumentacji z dnia 24 lutego 2015r. W odpowiedzi na ten protokół skarżący złożył w dniu 9 marca 2015r. wspomniane już pismo, w którym ustosunkował się do zarzutów organu, jednocześnie usuwają wszystkie usterki dokumentacji z wyjątkiem wykazania, że posiada uprawnienia zawodowe w zakresie 2. Ten ostatni brak stał się podstawą do wydania kontrolowanych w tej sprawie decyzji. Powyższe ustalenia faktyczne wskazują, iż nie został naruszony w sprawie wzorzec postępowania właściwych w tej sprawie organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Zresztą skarżący nie kwestionuje trybu weryfikacji złożonej przez niego dokumentacji.

Nie jest zasadny zarzut skargi pominięcia przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia "11" (powinno być 9) listopada 2011r. (Dz. U. nr 263, poz. 1574). Pomijając to, iż skarżący nie wskazał żadnego z przepisów, które zostały pominięte przez organ przy rozpoznawaniu sprawy, a nawet nie wskazał na czym naruszenie tego aktu prawnego miało polegać, podnieść trzeba, iż ten akt prawny, na co wskazuje już sam jego tytuł, ma zastosowania do wykonywania prac objętych zakresem 1 uprawnień zawodowych geodetów. Potwierdzają to również przepisy tego rozporządzenia odnoszące się do metod wykonywania pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz obiektów budowlanych. Ponadto pomiary sytuacyjno-wysokościowe są jedną z metod pozyskiwania danych geograficznych wykorzystywanych przy zakładaniu lub aktualizacji mapy zasadniczej, mapy sytuacyjno-wysokościowej, w tym również map numerycznych. Tymczasem jak już wyżej szczegółowo wskazano wykonanie prac z zakresu 2 uprawnień wymaga od geodety dodatkowej wiedzy i praktyki z zakresu rozgraniczania i podziału nieruchomości, ustalania granic dla celów ewidencyjnych oraz sporządzania dokumentacji dla celów prawnych.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

d.j.