Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt I SA/Op 195/18 w sprawie ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty stałej za usługi wodne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt I SA/Op 195/18, po rozpoznaniu skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty stałej za usługi wodne - uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją roczną z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - dalej jako: "Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w [...]", na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268) – dalej: "ustawa Prawo wodne" oraz pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], ustalił Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. [...] opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 8713,00 PLN w tym: 8554,67 PLN za pobór wód powierzchniowych i 158,42 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata stała obliczona została zgodnie z art. 271 ustawy Prawo wodne i § 6, 7, 10 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017 r., poz.2502) – dalej: "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r.".

Nie godząc się z ustaloną wysokością opłaty stałej Spółka złożyła reklamację, w której podniosła, że wysokość opłaty stałej na podstawie w/w pozwolenia wodnoprawnego powinna być wyliczona na podstawie maksymalnych rocznych poborów wód i wprowadzeń ścieków.

Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w [...] nie uznał reklamacji i w dniu [...] marca 2018 r. wydał decyzję określając Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. [...] za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 8713,00 PLN, w tym: 8554,67 PLN za pobór wód powierzchniowych i 158,42 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu organ wskazał, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] marca 2012 r. na pobór wód powierzchniowych i odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w ilości kolejno 337,50 m3/h i 6,25 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne, obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej ilości 337,50 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,093750 m3/s. Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego wprowadzania ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej w ilości 6,25 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,001736 m3/s.

Nie godząc się z wydaną decyzją strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie odniósł się do opisanych szczegółowo w reklamacji wątpliwości i zarzutów podnoszonych przez stronę i nie wyjaśniono dlaczego zarzuty te nie zostały uwzględnione. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego nie przyjęto do wyliczenia opłaty rocznej maksymalnej rocznej ilości wody czy też rocznie odprowadzanych ścieków (popłuczyn), a posłużono się danymi w zakresie poboru i odprowadzenia maksymalnego godzinowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasową argumentację.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za usprawiedliwioną. W jego ocenie nie można zgodzić się z argumentacją organu odnośnie braku, w dacie toczącego się w sprawie postępowania reklamacyjnego, konieczności stosowania w jego ramach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie wskazywanym w zarzutach skargi, skoro dopiero w wyniku późniejszej nowelizacji ustawy Prawo wodne, ustawodawca zdecydował się na takie ograniczenia. Zatem już na tym etapie organ powinien kierować się zasadą praworządności i podjąć wszelkie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie Sądu meriti w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł nawet syntetycznych rozważań na temat zasadniczych argumentów strony dotyczących wysokości rocznej opłaty stałej za pobór wód i odprowadzenie ścieków, nie odniósł się w ogóle do wynikających z pozwolenia wodnoprawnego trzech wielkości, które ustalono zarówno w odniesieniu do poboru wody, jak i odprowadzenia ścieków, a mianowicie Q max/h, Q śr/d i Q max/r. Wielkości te niewątpliwie mają znaczenie, skoro ograniczają możliwość poboru/odprowadzenia przez stronę wody/ścieków także w ujęciu dobowym i rocznym. Zdaniem strony, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego ani przepisy ustawy Prawo wodne nie wskazują, którą wartość wskazywaną w pozwoleniu wodnoprawnym należy zastosować przy wyliczeniu opłaty stałej. Według niej, wysokość rocznej opłaty stałej za pobór wód/odprowadzenie ścieków na podstawie udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego, powinna być wyliczona na podstawie maksymalnego rocznego poboru wód/odprowadzenia ścieków, a przyjęty przez organ sposób wyliczenia opłaty stałej prowadzi do ponad dwukrotnego przekroczenia maksymalnego rocznego poboru wód. Podobnie wygląda to w odniesieniu do maksymalnej wielkości rocznej w przypadku ścieków. Kwestie te zdaniem Sądu Wojewódzkiego w ogóle nie były brane przez organ pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji, organ nie rozważył ich pomimo, że zostały one podniesione przez stronę w złożonej reklamacji. W toku postępowania jak i w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazano dlaczego nie przyjęto do wyliczenia opłaty rocznej maksymalnej rocznej ilości wody czy też odprowadzanych ścieków, a posłużono się danymi w zakresie chwilowego maksymalnego godzinowego poboru wody i odprowadzenia ścieków. Zatem, organ nie dokonał kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji prawnych oraz nieprawidłowo rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy, nie odniósł się do wskazywanych przez stronę wątpliwości.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie wskazała strona, że w pozwoleniu wodnoprawnym, będącym punktem odniesienia do obliczenia opłaty stałej za pobór wód, wydanym na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe poboru wód/odprowadzenia ścieków według trzech wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe, jako ilości średnie dobowe i maksymalne roczne. Zatem problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z tych wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za pobór wód – w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik poboru wyrażony w m³/s nie obowiązywał, a do czego z kolei nawiązuje przepis art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis kwestii tej nie rozstrzyga, a równocześnie brak jest w ustawie Prawo wodne z 2017 r. przepisów przejściowych, które jednoznacznie regulowałyby to zagadnienie. Tak więc, o ile na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 Prawa wodnego, a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. za pobór wód powierzchniowych (w obydwu przypadkach podaje się wielkość m³/s), to jako oczywisty jawi się brak takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej (art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji organ powinien wziąć pod uwagę przy wyliczeniu opłaty stałej ilości wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Niewątpliwie w analizowanej sprawie wielkością, która nie powinna być przekroczona jest wielkość wskazana jako maksymalny roczny pobór wody/odprowadzenia ścieków, a przy wyliczeniu opłaty stałej w sposób przyjęty przez organ, wielkość ta jest w sposób oczywisty przekroczona, co słusznie podnosiła strona zarówno w złożonej reklamacji jak i skardze. Zatem przyjęty przez organ sposób wyliczenia opłaty stałej prowadzi do naruszenia wymogów pozwolenia wodnoprawnego rodzącego konieczność opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 2 lit. a ustawy Prawo wodne).

Sąd meriti zwrócił również uwagę, że dokonując wyboru określonego kierunku wykładni spornego przepisu w nawiązaniu do realiów kontrolowanej sprawy należy uwzględnić, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają zaliczyć opłaty za usługi wodne do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Klasyfikację tę potwierdza treść art. 300 ustawy Prawo wodne, który z woli ustawodawcy nakazuje, do ponoszenia opłat za usługi wodne, stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami tam określonymi. Tak więc charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto istotne znaczenie, przy wykładni omawianego przepisu, ma również art. 7a § 1 K.p.a., wprowadzający w zasadę in dubio pro libertate, która ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 K.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona w jednostce czasu związanej z chwilowym wprowadzeniem ścieków (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne chwilowe wprowadzenie ścieków w m3 na godzinę, a nie maksymalne roczne wprowadzenie ścieków, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

b) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości poboru wód powierzchniowych w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwego do poboru wód powierzchniowych w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody, która można pobrać w jednostce czasu liczonej w m3 na sekundę, któremu odpowiada ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3 na godzinę, a nie maksymalnie roczny pobór wody, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych,

c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art, 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w [...] PGW WP zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oraz za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie maksymalnego rocznego poboru wód oraz wprowadzania ścieków, który jako odzwierciedlający rzeczywisty pobór wód oraz rzeczywiste wprowadzanie ścieków jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Prawidłowa wykładnia normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 3 oraz 5 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości poboru wody oraz ścieków możliwej do wprowadzenia do wód lub do ziemi, jaką można wprowadzić na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość poboru wód, którą można pobrać oraz maksymalną ilość ścieków, którą można wprowadzić do wód lub do ziemi - w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wody oraz chwilowym wprowadzeniem ścieków, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wody oraz wprowadzenia ścieków i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie przypomnieć trzeba, że w pozwoleniach wodnoprawnych, które wydawane były na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 1, organy ustalały ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Natomiast przepisy art. 274 ust. 1 pkt 2 i art. 290 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. poz. 519 ze zm.) - dalej: "Prawo ochrony środowiska", do dnia 31 grudnia 2017 r. regulowały opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód. Wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia, zatem opłaty te związane były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Motywację do zmiany tego systemu opłat stanowiła okoliczność, że adresaci pozwoleń wodnoprawnych w celu uniknięcia kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia wnioskowali o nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4571/21, LEX nr 3259249).

Uchwalenie i wejście w życie - z dniem 1 stycznia 2018 r. - ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej: "Dyrektywa wodna". Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia.

Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, ZOTSiS 2016/12/I-927) uznał, że ani z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Dyrektywy wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych. Należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.

Zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wskazany przepis jest niejednoznaczny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wątpliwości w tej sprawie wynikają ze stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Wątpliwości związane z przyjmowanym przez organ parametrem maksymalnym wynikają przede wszystkim z brzmienia art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Przy czym nie chodzi o proste, techniczne przeliczenie jednostki miary (dm3 na m3), ale o wskazanie właściwego parametru. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, a do tego prowadzi stanowisko organu. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Również wykładnia art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne, w kontekście zastosowania w sprawach ustalania opłaty stałej w związku z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania nie wyrażono w m3/s, wywoływała istotne wątpliwości. Było tak dlatego, że - tak jak w rozpoznawanej sprawie - maksymalną ilość wody powierzchniowej możliwą do pobrania wyrażano przy zastosowaniu dwóch wskaźników, mianowicie m3 na godzinę i m3 na rok, o takich wartościach, że jeżeli je przeliczyć na m3/s, to opłata stała obliczona na ich podstawie w każdym przypadku była inna, zaś różnica była istotna. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przepisy przejściowe Prawa wodnego nie zawierały żadnej regulacji dostosowującej sposób ustalania opłaty stałej zależny od maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania wyrażonej w m3/s do zastanej rzeczywistości. Także z przepisów Prawa wodnego odnoszących się bezpośrednio do sposobu ustalania opłaty stałej nie wynikało, który wskaźnik wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym odnoszący się do maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania należy przeliczyć na m3/s. Użyte w art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne sformułowanie: "maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" nie jest jednoznaczne, gdyż nie sposób z niego wywnioskować, który z dwóch parametrów mówiących o maksymalnej ilości wody powierzchniowej możliwej do pobrania w różnych jednostkach czasu należało przeliczyć na m3/s.

Jak zaznaczono wyżej w dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

W związku z tym Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skoro wykładnia art. 271 ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo wodne budziła istotne wątpliwości, należało w związku z tym zastosować art. 7a K.p.a. Trafnie ocenił, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie, z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta (in dubio pro libértate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, co potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Oznacza to, że przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Interpretacja tych przepisów może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony.

W świetle powyższych uwag, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest bardziej korzystna dla podmiotu obowiązanego do uiszczenia tych opłat.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.