Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. M. C.-S. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1589/13 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi U. M. C.-S. w L. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1589/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę U. M. C.-S. w L. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia zgłoszonych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. U. M. C.-S. w L. (zwany dalej: skarżącym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli opisane w komparycji postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o odrzucenie skargi jako nie mieszczącej się w zakresie kompetencji sądów administracyjnych.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę skarżącego wskazując, że takie postanowienie Najwyższej Izby Kontroli, wydane na podstawie art. 64a ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.) nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Dalej wyjaśnił, że Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej podległym Sejmowi (art. 202 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli) i kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności (art. 203 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli). Poprzez sprawowanie kontroli należy rozumieć funkcję państwową odmienną od stanowienia prawa, jego wykonywania i sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Istota kontroli sprowadza się do ustalenia stanu rzeczy, który istnieje i porównania go ze stanem, jaki powinien istnieć w świetle obowiązującego prawa. Stwierdzone rozbieżności znajdują odzwierciedlenie w protokole kontroli, a uwagi i wnioski z kontroli znajdują się w wystąpieniu pokontrolnym. Najwyższa Izba Kontroli w przypadku ujawnienia czynów, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność, zawiadamia o tym właściwe organy (art. 63 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli), a te informują NIK o wynikach postępowania. Zatem, w odróżnieniu od podmiotów sprawujących obowiązki z zakresu administracji publicznej, Najwyższa Izba Kontroli nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych. Nie jest organem administracji publicznej, a z jej usytuowania w systemie organów państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy, powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania (kierowania, zarządzania, zawiadywania). Nie można zaliczyć Najwyższej Izby Kontroli do grona organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a. W świetle powołanych przepisów działania kontrolne NIK nie stanowią działań administracji publicznej, wobec czego nie mogą podlegać kontroli sądów administracyjnych. Pogląd o odrębności pionu kontroli sprawowanej przez NIK i niepodleganiu jej wyników kontroli sądowej jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W świetle powyższego Sąd za niedopuszczalną uznał ocenę legalności zaskarżonego postanowienia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r., gdyż Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej i w związku z tym jej działalność nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 2 w zw. z art. 3 § 1 k.p.a. wyrażające się w wyłączeniu możliwości odpowiedniego zastosowania w zakresie postępowania przed Najwyższą Izbą Kontroli przepisów k.p.a. przy jednoczesnym braku regulacji kwestii dokonywania czynności przez pełnomocnika przez ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli,

- art. 2 w zw. z art. 3 § 1 k.p.a. poprzez wyłączenie możliwości odpowiedniego zastosowania w zakresie postępowania przed Najwyższą Izbą Kontroli przepisów art. 6, 11, 32 i 33 § 1-3 k.p.a. dotyczących możliwości dokonywania czynności prawvnych przez pełnomocnika,

- art. 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że działania Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, skutkujące odrzuceniem złożonej skargi,

- art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w odrzuceniu skargi jako niedupuszczalnej, mimo istnienia podstaw do jej rozpoznania, skutkujące utrzymaniem w mocy wydanych dotychczas w sprawie błędnych orzeczeń organów postanowienia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. i postanowienia Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w L. z dnia [...] marca 2013 r.

Jednocześnie skarżący złożył wniosek o skierowanie na podstawie art. 193 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483) i art. 3 w zw. z art. 27 pkt 2a ustawy z dnia 01 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1997.102.643) zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia:

1. czy do złożenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, o których mowa w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli uprawniony jest również pełnomocnik procesowy ustanowiony przez kierownika jednostki kontrolowanej do działania w imieniu podmiotu kontrolowanego oraz

2. czy złożenie zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego przez umocowanego w ten sposób pełnomocnika procesowego jest równoznaczne ze złożeniem zastrzeżeń przez kierownika jednostki kontrolowanej, o którym mowa w art. 2A pkt. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, a tym samym, czy wniesione w ten sposób zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego złożone zostają zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Najwyższa Izba Kontroli wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne regulowane są przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast zarzut naruszenie przepisów art. 3 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że zaskarżone działanie Najwyższej Izby Kontroli nie należy do żadnej z kategorii spraw wymienionych w treści art. 3 p.p.s.a.

W pełni też potwierdza wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że Najwyższa Izba Kontroli nie jest ze swej istoty organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych i w związku z tym jej działalność kontrolna nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej.

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w przepisach Konstytucji RP, a konkretnie art. 184 i art. 202, z których wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184), a w myśl art. 202 Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i podlega Sejmowi. Oznacza to, że już przepisy Konstytucji RP przesądziły o usytuowaniu Najwyższej Izby Kontroli jako organu kontroli państwowej, a nie administracji publicznej, a w kolejnych przepisach art. 203 ust. 1–3 i art. 204 ust. 2 Konstytucji RP określiły działalność NIK, jej zakres i sposób sprawowania tej kontroli, a także podległość Sejmowi. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09).

Zatem pogląd o odrębności kontroli sprawowanej przez NIK względem administracji publicznej i niepodleganiu jej wyników kognicji sądów administracyjnych jest mocno utrwalony w orzecznictwie i doktrynie. NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 98 ustawy o NIK określający sankcję karną za zachowania polegające na uchylaniu się od kontroli lub utrudnianiu jej prowadzenia nie pozostaje w żadnym związku z realizacją wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, a Najwyższa Izba Kontroli nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych, która to cecha identyfikuje działanie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (polegające na kierowaniu, zarządzaniu, zawiadywaniu).

Wystąpienie pokontrolne nie ma waloru orzeczenia administracyjnego, stanowi natomiast wytknięcie nieprawidłowości i wskazówkę dla kierownictwa kontrolowanej jednostki. Nie wynikają z niego bezpośrednie skutki dla podmiotu kontrolowanego w sferze uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takich skutków nie wywołują również czynności podejmowane w toku postępowania kontrolnego. Ponadto, zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego ma jedynie charakter zatwierdzający i nie nakłada na skarżącego obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień.

Czynności proceduralne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej, a czego nie mogą zastąpić ujęte w wystąpieniu pokontrolnym wyniki kontroli NIK (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11).

Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ppsa, gdyż Sąd pierwszej instancji stosując te przepisy działał na podstawie i w granicach prawa zasadnie uznając, że droga sądowa jest w sprawie niedopuszczalna.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.