Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz K. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] czerwca 2021 r., przesłanym pocztą elektroniczną, K. J. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW", "organ") w miesiącu maju 2021 r. Jednocześnie skarżący wskazał, by udostępniając żądaną informację, organ zasłonił dane prywatne, tj. adresy zamieszkania i numery PESEL kontrahentów, ale zachował imiona i nazwiska wykonawców oraz "nazwy" przedsiębiorców, jak również wniósł o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty elektronicznej.

Pismem z [...] lipca 2021 r. Szef SKW poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz wezwał go do wykazania w terminie 14 dni, iż uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący w piśmie z [...] lipca 2021 r. stwierdził, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a wezwane organu jest bezpodstawne. Jednocześnie oświadczył, iż pokryje koszty przekształcenia informacji, jeżeli organ wskaże ich wysokość.

Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Szef SKW, mając za podstawę art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące rozumienia pojęcia informacji przetworzonej.

Szef SKW ustalił, że zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesadza o przyjęciu stanowiska, że wniosek skarżącego jest żądaniem informacji publicznej przetworzonej. Uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem i kopiowaniem (skanowanie) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji.

Skarżący nie wykazał, po uprzednim wezwaniu przez Szefa SKW, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ uznał, że przedstawione we wniosku okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a zatem nie przemawiają za udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Skarżący nie podał też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego. Zatem nie można przyjąć, iż istnieją jakieś realne, konkretne możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego. Szef SKW dodał, że przedmiotem wniosku i w konsekwencji dokonywanej przez niego oceny jest informacja przetworzona składająca się z szeregu informacji prostych.

Organ również odnotował, iż wniosek, którego niniejsza decyzja dotyczy, jest kolejnym wnioskiem skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie zawieranych przez Szefa SKW umów w kolejnych miesiącach.

Powyższa decyzja Szefa SKW stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji - poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a nadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej - poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż stanowisko Szefa SKW jest błędne, a przynajmniej zaprezentowana przez organ argumentacja jest niewystarczająca. Za niezasadne uznał rozszerzenie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie Szefa SKW zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Zdaniem skarżącego, uzyskanie wnioskowanych informacji nie wymaga pracy kreatywnej ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, lecz wyłącznie wyszukania określonych informacji i anonimizacji, tak jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Wyjaśnienia Szefa SKW mają charakter rachityczny, trudno dociec o jak wielu kserokopiach jest mowa, jakie działania organizacyjne są potrzebne i jakie środki osobowe (ilu pracowników) potrzeba zaangażować do realizacji wniosku skarżącego. Z decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy wymaga udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego, a trudno polemizować z tak ogólnymi stwierdzeniami organu.

Skarżący podkreślił również, że Szef SKW nie wskazał choćby informacji na temat ilości umów zawartych umów, chociaż jest to fakt, który umożliwiałby jakąkolwiek obiektywną ocenę opinii organu, zaś ustalenie tych danych wymaga jedynie prostej kwerendy do systemu informatycznego rejestru umów, który organ prowadzi (vide wyrok tut. Sądu z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/20).

W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W ocenie organu, realizacja wniosku skarżącego wymagałaby podjęcia szeregu dodatkowych czasochłonnych czynności i działań o znacznym nakładzie pracy, niebędących standardowymi czynnościami pracowników organu, które zakłóciłyby normalny tok działania organu oraz wywarłyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Służbę. Przygotowanie informacji nie polegałoby tylko na przejrzeniu umów, ale przede wszystkim w pierwszej kolejności na szczegółowej analizie znajdujących się w tych umowach kilkuset stron dokumentów w celu dokonania ich anonimizacji, a następnie ich zeskanowanie i przesłanie skarżącemu, które to czynności musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że z decyzji w żaden sposób nie wynika, ile faktycznie pracy jest konieczne do udzielenia odpowiedzi na wniosek, Szef SKW stwierdził, iż specyfika takiego postępowania, w którym odmowa udostępnienia żądanej informacji wynikała z zakwalifikowania informacji jako przetworzonej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czyniła zbędnym szczegółowe ustalenie w zakresie ilości umów czy ich obojętności bądź ewentualnej symulacji nakładu pracy. Organ nie ma obowiązku szczegółowego opisania czynności niezbędnych do wytworzenia żądanej informacji przetworzonej, w tym do wskazania koniecznego nakładu sił osobowych i czasochłonności. Rozmijałoby się to z celem polegającym na zagwarantowaniu Szefowi SKW możliwości odmówienia udostępnienia informacji, w sytuacji gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonych wymagających nadzwyczajnych, ponadstandardowych działań organu.

Nadto organ podniósł, że skarżący złożył również wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci zeskanowania i przesłania wszystkich umów za wrzesień, listopad i grudzień. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych, a także zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej.

Szef SKW nie podzielił też zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów Konstytucji RP, akcentując, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uzasadnia wprowadzenie pewnych ograniczeń praw i wolności, w tym prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej może nastąpić ze względu na ochronę bezpieczeństwa Państwa, co należy uznać za działanie jak najbardziej zasadne, a wręcz pożądane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Źródłem normatywnym obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to obejmuje, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ust. 2 powołanego wyżej art. ustawodawca określił formy, w jakich ma być realizowane to prawo, wymieniając dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Zakres prawa do informacji jest w znacznej mierze zdeterminowany przez przepisy Konstytucji, które określają jakie uprawnienia wiążą się z tym prawem oraz jakie podmioty są obowiązane do podjęcia obliczonych na realizację tego prawa.

Bezsprzecznie Szef SKW jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a przedmiot wniosku skarżącego z [...] czerwca 2021 r. dotyczy informacji publicznej, gdyż jest to informacja o organie władzy publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii charakteru wnioskowanej informacji publicznej – czy jest to informacja publiczna prosta (jak utrzymuje skarżący) czy też przetworzona (jak twierdzi Szef SKW), której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych informacja publiczna przetworzona jest informacją publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany z użyciem dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Innymi słowy, jest to informacja nowa (nieistniejąca przed złożeniem wniosku o jej udostępnienie), przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Jeśli zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Kryterium szczególnej istotności dla interesu publicznego jest nieostre i musi być rozpatrywane przez pryzmat każdej konkretnej sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2302/00, - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega jednak wątpliwości, że pojęcie interesu publicznego obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 583/14, każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, iż dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym bądź jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, iż udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (vide wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). Interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa - podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator oceny, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (vide wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10).

W przedmiotowej sprawie należy przyznać rację skarżącemu, że Szef SKW nie wykazał, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter przetworzony. Skoro przyczyną wydania decyzji odmownej było niewykazanie przez skarżącego (na wezwanie organu) szczególnej istotności dla interesu publicznego, to

Szef SKW powinien przedstawić argumenty przemawiające za przyjętą przez niego kwalifikacją żądanej informacji. Zaznaczyć przy tym należy, że nie wystarczą w tym zakresie ogólne twierdzenia, ale konkretne działania uzasadnione specyfiką zadań i organizacji organu. W zaskarżonej decyzji organ przywołał ogólne czynności: ponadstandardowa analiza dokumentów; szczegółowa, szeroka anonimizacja; sporządzenie wielu kserokopii, akcentując jednocześnie, iż wymagają one takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok jego działania. Brak jest zatem jakichkolwiek konkretnych danych na poparcie stanowiska Szefa SKW w kwestii charakteru żądanej informacji. W tej sytuacji ani arbitralne stanowisko organu odnośnie waloru wnioskowanej informacji ani brak wykazania przez skarżącego przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uprawnia do wydania decyzji odmownej. Organ nawet nie oszacował liczby umów zawartych w maju 2021 r. ani tym bardziej rozmiarów tych umów (tzn. czy były one bardzo obszerne np. liczące po kilkaset stron), nie wiadomo też jakimi zasobami ludzkimi dysponuje i ilu pracowników musiałby oddelegować do tej pracy.

Podsumowując, w zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla obranej przez Szefa SKW kwalifikacji przedmiotu wniosku z [...] czerwca 2021 r. – uzasadnienia mającego umocowanie w realiach niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O zwrocie kosztów postępowania w łącznej kwocie 697 zł (obejmujących wpis sądowy od skargi - 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego – 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy.