Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 904 ze zm./ nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami w rozumieniu powołanego przepisu.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./, określający zakres prawa do informacji, należy wykładać w zgodzie z Konstytucją i w konsekwencji przyjąć, że dostęp do dokumentów innych niż urzędowe jest zagwarantowany w art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, który mówi o dostępie do informacji publicznej w ogólności.

Dostęp do informacji publicznej jest sam w sobie na tyle istotny dla interesu publicznego, że przetworzenie informacji polegające na usunięciu pewnych danych z dokumentu po to, aby można było go udostępnić, nie może stać na przeszkodzie udostępnieniu informacji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk,, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Marta Sankiewicz, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. S. [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. skierowanym do Urzędu Miasta W. skarżący H. S., powołując się na art. 3, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zażądał przesłanie mu "potwierdzonych kserokopii operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność zamiany gruntów leśnych (...) pomiędzy Urzędem Miasta W. a Lasami Państwowymi".

Rozpoznając wskazany wniosek Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił skarżącemu "prawa dostępu do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia operatów szacunkowych dotyczących zamiany nieruchomości pomiędzy Gminą Miasta W. a Skarbem Państwa Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]." Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta stwierdził, że wskazane operaty szacunkowe zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie umowy zlecenia z dnia [...] lutego 2005 r. oraz że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Następnie stwierdził, że informacja, której udzielania żąda skarżący nie stanowi informacji publicznej ponieważ nie dotyczy sprawy mającej istotne znaczenie dla interesu publicznego. Dalej wywodził, że operaty szacunkowe zostały sporządzone dla celów indywidualnej sprawy cywilnej, mianowicie planowanej zamiany nieruchomości pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a państwową jednostką organizacyjną oraz że stanowią one pisemną opinię rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi przyjętymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Prezydent Miasta powołał się też na art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając, że zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko do celu, dla którego został sporządzony. Ponadto wskazał, że Gmina Miasta W. dokonywała zamiany nieruchomości na zasadach wolnorynkowych i w związku z tym udostępnienie operatu szacunkowego nie może mieć miejsca z uwagi na obejmującą operat tajemnicę handlową przedsiębiorcy. Biorąc pod uwagę te argumenty Prezydent stwierdził, że operaty szacunkowe nie dotyczą sfery życia publicznego i w swej istocie nie stanowią "spraw publicznych". W końcu odwołał się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie II SAB 105/02, z którego jego zdaniem wynika, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami.

Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta W. zarzucił naruszenie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zamówieniach publicznych i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając te zarzuty wskazał, że zamiana dotyczyła majątku publicznego oraz, że obie strony tej zamiany miały obowiązek sporządzenia wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Z tego względu operat szacunkowy jest istotnym dowodem w sprawie związanej z gospodarowaniem nieruchomościami i stanowi część materiału zgromadzonego w celu przygotowania transakcji dotyczącej majątku publicznego. Wskazał też, że operat szacunkowy został wykonany za publiczne pieniądze i zaakceptowany przez funkcjonariusza publicznego, co czyni go dokumentem publicznym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i c ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji. Skarżący zakwestionował w odwołaniu powołanie się na tajemnicę handlową przedsiębiorcy podnosząc, że ani Gmina Miasta W., ani Skarb Państwa nie są przedsiębiorcami. Ponadto wskazał, że powołane przez Prezydenta Miasta orzeczenie NSA nie przystaje do sprawy.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że udostępnienie akt sprawy stronom regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie cytując art. 73 § 1 k.p.a. stwierdził, że skarżący ani nie wykazał, że jest stroną postępowania, ani nie wykazał swego ważnego interesu w domaganiu się wydania z akt uwierzytelnionych odpisów. Nadto wywiódł, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący jest stroną, to żaden przepis postępowania nie zobowiązuje organy administracji do kopiowania akt i doręczania ich stronie. Ponadto stwierdził, że operaty dotyczące wyceny nieruchomości chronione są prawem autorskim i bez zgody rzeczoznawcy majątkowego nie można ich kopiować, powielać bądź cytować.

W skardze skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że w celu uzyskania dostępu do informacji publicznej winien wykazać, iż posiada przymiot strony postępowania oraz ważny interes w posiadaniu tej informacji oraz naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 5 lit. a i c tej ustawy przez błędne przyjęcie, że organy publiczne nie są zobowiązane do udostępniania znajdujących się w ich posiadaniu informacji dotyczących majątku publicznego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa.

Błędne jest powołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w na art. 73 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami wcześniej wymienionymi, w sprawach wydawania zaświadczeń oraz w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Nic nie wskazuje na to, aby operaty szacunkowe, których udostępnienia domagał się skarżący, zostały sporządzone w jednym z tych postępowań.

Nie ma też racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdy przyjmuje, że operaty szacunkowe w niniejszej sprawie są chronione przez prawo autorskie. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. nr 80 z 2000 r., poz. 904 ze zm.) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. W ocenie Sądu wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami urzędowymi w rozumieniu powołanego przepisu. Gospodarka nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu osób reprezentujących te jednostki lub Skarb Państwa, lecz jest ujęta w określone przepisami reguły. Odnośnie do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa jest to zasadniczo ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.). W przypadku zaś stanowiących własność Skarbu Państwa lasów jest to ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. nr 45 z 2005 r., poz. 435 ze zm.). Ustawy te przede wszystkim określają podmioty, które gospodarują powierzonym im mieniem publicznym, w tym nieruchomościami (art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 33-35 ustawy o lasach). Ponadto wśród reguł gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa, w tym tych, które są zarządzane przez Lasy Państwowe, są też takie, które nakazują sporządzenie wyceny przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Mówi o tym ogólny przepis art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 38e ust. 1 ustawy o lasach w przypadku zamiany lasów, gruntów i innych nieruchomości. Zatem, wyceny te są konieczne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym. Fakt ten przesądza o uznaniu ich za materiały urzędowe w rozumieniu art. 4 pkt 2 Prawa autorskiego. W związku z tym, skoro skarżący domagał się udostępnienia operatów szacunkowych sporządzonych w związku z zamianą nieruchomości pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego i Lasami Państwowymi, to operaty te, jako nie stanowiące przedmiotu prawa autorskiego, nie podlegały ochronie na jego podstawie.

Jeżeli chodzi o decyzję organu pierwszej instancji błędnie przyjęto, iż informacja, której udostępnienia domagał się skarżący nie jest informacją publiczną. Informacja ta dotyczyła gospodarowania nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa, a zatem już z tego powodu jest to informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Jest oczywiste, że samorząd terytorialny, a więc także Gmina Miasta W., wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Takie same zadania wykonuje też każda jednostka organizacyjna Skarbu Państwa. Ponadto stwierdzenie, że gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest sprawą publiczną wynika ze zdania drugiego art. 61 ust. 1 Konstytucji, w którym rozszerzono prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej na działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ważne jest też, że prawo do uzyskania informacji obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Wynika to wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji i, co istotne, Konstytucja nie ogranicza tego dostępu jedynie do dokumentów urzędowych. O uprawnieniu do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych, rozumianych jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego mówi art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu ten przepis nie może być podstawą udostępnienia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż rzeczoznawca majątkowy nie jest funkcjonariuszem publicznym (art. 115 § 13 k.k.). Jednakże skoro Konstytucja stanowi o dostępie do dokumentów w szerszym znaczeniu, to przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określający zakres prawa do informacji, należy wykładać w zgodzie z Konstytucją i w konsekwencji przyjąć, że dostęp do dokumentów innych niż urzędowe jest zagwarantowany w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który mówi o dostępie do informacji publicznej w ogólności. Przepis ten dodatkowo zawiera zastrzeżenie o uprawnieniu do dostępu do informacji przetworzonej przez co można rozumieć m.in. usunięcie w dokumencie pewnych danych, których udostępnienie nie byłoby dopuszczalne (na przykład dane osobowe). Przy czy zawarta w tym przepisie możliwość ograniczenia przetworzenia informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego tego przetworzenia musi być rozumiana jako konieczność skonfrontowania zakresu przetworzenia z interesem publicznym, nie wyłączając wartości jaką ma dla interesu publicznego udostępnienie informacji publicznej samo w sobie. Inaczej mówiąc dostęp do informacji publicznej jest sam w sobie na tyle istotny dla interesu publicznego, że przetworzenie informacji polegające na usunięciu pewnych danych z dokumentu po to, aby można było go udostępnić, nie może stać na przeszkodzie udostępnieniu informacji.

Zastrzeżenie o konieczności usunięcia z dokumentu pewnych danych ma w niniejszej sprawie znaczenie, gdyż nie można wykluczyć, że wycena rzeczoznawcy, w szczególności sporządzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, będzie zawierać dane, które z uwagi na ochronę danych osobowych nie będą mogły być ujawnione. Nie oznacza to jednakże, że w ogóle jest niedopuszczalne udostępnienie informacji publicznej poprzez skopiowanie i przesłanie wnioskodawcy wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W zależności zaś od treści dokumentu podlegającego udostępnieniu organ władzy publicznej zobowiązany do udostępnienia informacji ocenia, czy może on być udostępniony w całości, czy też z uwagi na ograniczenia wymienione w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zawarte w nim informacje przetworzyć.

Organ pierwszej instancji błędnie też przyjął, że na przeszkodzie udostępnieniu skarżącemu kopii wycen rzeczoznawcy majątkowego stoi przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jakoby ogranicza wykorzystanie operatu szacunkowego tylko do celu, dla którego został sporządzony. Przepis ten stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest więc oczywiste, że nie zawiera on treści, którą wyinterpretował z niego organ pierwszej instancji. Co więcej, przeciwna teza wynika z art. 156 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że rzeczoznawca majątkowy nie ponosi odpowiedzialności za wykorzystanie operatu bez jego zgody do innego celu niż cel, dla którego został sporządzony.

W końcu nie jest zasadne twierdzenie, że sprzeciwia się udostępnieniu żądanej informacji tajemnica handlowa przedsiębiorcy. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zdaje się wynikać, że za tego przedsiębiorcę została uznana Gmina Miasta W. Jakkolwiek nie można wykluczyć prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej (art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), to jednak aby stwierdzić, że dokonanie określonej czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym przesądza o uznaniu gminy za przedsiębiorcę konieczne jest szersze uzasadnienie niż przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że gdyby ten argument miał przesądzać o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to sąd administracyjny nie byłby uprawniony do rozpoznania skargi na tą decyzję. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei z art. 21 i art. 22 tej ustawy wynika, że od decyzji, którą odmówiono dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie służy skarga do sądu administracyjnego. Odmawiając zatem dostępu do informacji z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy należy to jednoznacznie stwierdzić w uzasadnieniu i oznaczyć przedsiębiorcę, których dobra organ władzy publicznej chroni (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji naruszono wskazane przepisy prawa materialnego i postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, uwzględniając skargę, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi i złożenia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które składają się wynagrodzenie adwokata, wpis oraz koszty pełnomocnictwa.

W związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Prezydent Miasta W. ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, uwzględniając przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną dotychczasowego postępowania.