Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant: asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Małopolskiego a Starostą Brzeskim w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Brzeska znak: [...] o warunkach zabudowy postanawia: wskazać Starostę Brzeskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa Małopolskiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu Brzeskiego poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Brzeska o warunkach zabudowy dla inwestycji T. B. polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości J., gm. B. w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Małopolskiego wskazał, iż pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Starosta Brzeski przekazał mu wniosek Urzędu Miejskiego w Brzesku z dnia 1 sierpnia 2012 r. o uzgodnienie ww. projektu decyzji. Zdaniem Marszałka, Starosta błędnie uznał, że nie jest organem właściwym w tej sprawie. Marszałek podniósł, że właściwość organów administracji geologicznej zapisaną w art. 17 pkt 6 lit. a i art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) należy rozumieć w związku z art. 110 a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), który nakłada na starostę obowiązek prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz prowadzenia rejestru zawierającego informację o tych terenach. Przepis art. 13d ust. 6 pkt 3a ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 84 poz. 906 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Zdaniem Marszałka, wywodzenie właściwości organów administracji geologicznej wprost z art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.) powoduje, że w zależności od celu sporządzania planu miejscowego, w przypadku tego samego zjawiska na tym samym obszarze, właściwe są dwa organy administracji geologicznej opiniujące projekty planów. Marszałek zaznaczył, że nie posiada pełnej informacji dotyczącej zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża i nie jest w stanie odnieść się w sposób kompetentny i odpowiedzialny do zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych jakiegokolwiek obszaru.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Brzeski wniósł o uznanie Marszałka Województwa Małopolskiego za organ właściwy w tej sprawie.

Starosta Brzeski stwierdził, iż w świetle ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), nie jest on właściwy do dokonania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, albowiem z art. 161 ust 1 tej ustawy wynika, iż organem właściwym administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw wymienionych w art. 161 ust 2 i 3, czyli spraw zastrzeżonych dla starosty lub ministra właściwego do spraw środowiska. Zgodnie z treścią art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do kompetencji starosty należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczących badań geologiczno - inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych. Uzgodnienie wydawane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie polega na zatwierdzaniu robót geologicznych, ani na przygotowaniu dokumentacji geologicznej. Uzgodnienie to jest zajęciem stanowiska przez właściwy organ administracji geologicznej, który może skorzystać z dostępnej dokumentacji geologicznej, lecz nie musi być organem, który tę dokumentację zatwierdził.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu m.in. do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Podobnie przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 5 oraz 60 ust. 1 tej ustawy nakładają na organy właściwe do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia tych decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, który z organów administracji geologicznej jest właściwy do dokonania tych uzgodnień w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

W myśl art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2011.163.981 ze zm.) organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadowienia obiektów budowlanych.

Analiza powołanych przepisów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadowieniem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji.

Również art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wskazuje starostę jako organ właściwy do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy. Starosta prowadzi także rejestr zawierający informację o tych terenach. Informacje, jakie powinien zawierać taki rejestr określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, poz.840).

W ustawie z 11 sierpnia 2001 r. o szczegółowych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906 ze zm.) w art. 13d ust. 6 pkt 3a wyraźnie ustawodawca wskazał starostę jako organ właściwy do zaopiniowania projektu miejscowego planu odbudowy obiektów budowlanych uszkodzonych lub zniszczonych w wyniku osunięcia ziemi w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy.

Instytucja uzgodnienia ma na celu uzyskanie stanowiska oraz wskazania warunków wyspecjalizowanego organu w danej dziedzinie w sprawie realizacji planowanych inwestycji. Zatem uzgodnienia powinien dokonywać wyspecjalizowany organ w danej dziedzinie. Takim organem w przedmiotowej sprawie niewątpliwie jest starosta, który zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczących badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadowienia obiektów budowlanych, prowadzi dokumentację w tym zakresie, prowadzi również rejestr informacji o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów na których występują te ruchy, opiniuje projekty miejscowych planów odbudowy obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku osunięcia ziemi. Organ ten posiada zatem pełną informację dotyczącą zarówno obszarów osuwiskowych, jak i warunków geologiczno-inżynierskich podłoża, na którym planowana jest realizacja obiektów budowlanych.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż uzgodnienie projektu decyzji dotyczącej warunków zabudowy (wydawanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) odnosi się do zakresu "warunków posadowienia obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym przepisie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Należy zauważyć, że przepisy dotyczące właściwości powinny być jasne i proste. W niniejszej sprawie treść art. 161 Prawa geologicznego i górniczego budzi istotne wątpliwości interpretacyjne. Z tego względu konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Analiza treści tego przepisu przy uwzględnieniu wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że zapis art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy należy traktować jako przepis kompetencyjny dla starosty również w sprawach uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Starostę Powiatu Brzeskiego jako organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji T. B. polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w miejscowości J., gm. B. w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.