Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Fundacji [...] z dnia [...] lutego 2017 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. (bez numeru), 2. zasądza od Prezesa Fundacji [...] na rzecz skarżącego P. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący P. W., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Fundacji [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1) przesłania kopii umowy lub umów zawartych pomiędzy spółką "[...]" której udziały w 100% posiada Fundacja [...], a firmą [...] Sp. z o.o. ([...]), w związku z realizacją "[...]",

2) przesłanie kopii umowy lub umów zawartych pomiędzy spółką "[...]", której udziały w 100% posiada Fundacja [...], a firmą [...] sp. z o.o. sp. k. ([...]), w związku z realizacją "[...]",

3) przesłanie kopii umowy lub umów zawartych pomiędzy spółką "[...]", której udziały w 100% posiada Fundacja [...], a [...] S.A, w związku z realizacją "[...]",

4) przesłanie kopii umowy lub umów zawartych pomiędzy spółką "[...]", której udziały w 100% posiada Fundacja [...], a firmą [...] Sp. z o.o. ([...]), w związku z realizacją "[...]",

5) przesłanie kopii umowy lub umów zawartych pomiędzy spółką "[...]", której udziały w 100% posiada Fundacja [...], a firmą [...] sp. z o.o. sp. k. ([...]), w związku z realizacją "[...]",

6) przesłanie kopii umowy lub umów zawartych pomiędzy spółką "[...]", której udziały w 100% posiada Fundacja [...], a [...]S A, w związku z realizacją "[...]".

Prezes Fundacji [...] działający przez pełnomocnika, mając za podstawę ustawę o dostępie do informacji publicznej, decyzją z dnia 1 lutego 2017 r. (bez numeru), odmówił skarżącemu P. W. udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu podał, że wszystkie umowy zostały zawarte przez [...] Sp. z o. o. i [...] nie jest w posiadaniu powyższych umów.

We wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący poddał w wątpliwość argumentację Fundacji i wskazał, że wiadomym jest powszechnie, iż [...] Sp. z o. o. została powołana przez Fundację [...] i należy do niej w całości.

Prezes Fundacji [...] działający przez pełnomocnika, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (bez numeru), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący P. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Fundacji do udzielenia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Fundacja [...] nie może nie posiadać informacji wytworzonych przez spółkę "[...]", skoro jest w posiadaniu samej spółki, a dodatkowo zakres informacji dotyczy ściśle działalności Fundacji i to w najważniejszym aspekcie.

W odpowiedzi na skargę, Fundacja [...] wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że Fundacja będąc właścicielem 100 % udziałów w [...] Sp. z o.o. prowadzi nadzór właścicielski nad działalnością spółki określoną w akcie założycielskim. Fundacja posiada informacje na temat tego jakie umowy zawiera [...] sp. z o.o. w przypadku, gdy dotyczą one realizacji zadań powierzonych jej przez Fundację, jednakże nie zna ich treści oraz dokładnego zakresu. Fundacja otrzymuje jedynie informacje o najważniejszych elementach zawieranych umów takich jak wysokość świadczeń przekazywanych na rzecz [...], które to dane są następnie umieszczane w sprawozdaniach ze zbiórek publicznych. Przywoływany przez skarżącego argument, iż J. O. jest Prezesem Zarządu Fundacji oraz [...] Sp. z o.o., a w związku z tym Fundacja zna treść umów zawieranych przez [...] Sp. z o.o., należy uznać za chybiony. W praktyce niejednokrotnie te same osoby zasiadają w zarządach różnych podmiotów posiadających odrębną osobowość prawną i nie można z tego faktu wywodzić, że podmioty te posiadają informacje o wszystkich umowach zawieranych przez podmioty, w których zarządzie zasiada "wspólny" członek zarządu. Dalej wskazano, że zupełnie odmienną kwestią jest posiadanie udziałów w spółce z o.o., a posiadanie informacji na temat umów zawieranych przez tę spółkę i zgodnie informacjami przekazywanymi skarżącemu, Fundacja nie posiada kopii umów zawartych przez [...] Sp. z o.o. Ponadto w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z tego względu oraz z brzmienia art. 3 ustawy wynika, iż treść umów zawieranych przez spółkę, której właścicielem 100% udziałów jest Fundacja z innymi przedsiębiorcami nie jest objęta zakresem prawa dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym nawet w przypadku posiadania kopii wskazanych umów, Fundacja nie byłaby zobowiązana do udostępnienia ich treści na podstawie ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, aniżeli wskazane w skardze. Zezwala na to treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej) do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2958 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 2058), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Ponadto w myśl ust. 2 tegoż przepisu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne.

Zatem Prezes Fundacji [...], jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie cytowanego już wyżej art. 4 ustawy z o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego została spełniona przesłanka przedmiotowa z powyższej ustawy.

Ponadto skoro skarżący P. W. zwrócił się o udzielenie mu informacji publicznej, jak we wniosku z dnia z dnia [...] stycznia 2017 r., to tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wskazane umowy mają przymiot informacji publicznej.

W dalszej części wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Analizując rozpoznawaną sprawę wyjaśnić ponadto należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91).

Tymczasem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zawiera – zdaniem Sądu – powyższe minimum elementów, umożliwiających do zakwalifikowania je jako decyzje.

Rzecz jednak w tym, że powyższe decyzje są dotknięte wadą naruszającą przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie, jak wywodzi organ, nie jest on w posiadaniu informacji, o które wnosi skarżący we wniosku i z tego też powodu wydano decyzję odmowną.

Z kolei w ugruntowanym już stanowisku judykatury oraz w doktrynie nie budzi wątpliwości fakt i co Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że poinformowanie osoby występującej o uzyskanie dostępu do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielania takich informacji o tym, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznych, bądź też, że podmiot ten wnioskowanych informacji nie posiada, nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a jedynie w formie czynności materialno – technicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 314-315). Odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ustawy, zastrzeżona jest zatem wyłącznie dla informacji pozostających w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, posiadających walor informacji publicznych, lecz których udostępnienie w trybie ustawy nie jest dopuszczalne ze względu na innego rodzaju przesłanki (w szczególności określone w art. 5 ustawy).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.