Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

1.

Decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. (znak: [...]) Wójt Gminy U. G. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi leśnej nr [...] w [...] [...]" obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] [...] w obrębie S..

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. we wniosku z dnia 24 listopada 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy U. G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Zamiarem inwestycyjnym objęta była budowa drogi leśnej o długości ok. 3500 m. W ramach zamierzenia przewidywano: realizację drogi o nawierzchni tłuczniowej z kruszywa łamanego oraz naturalnego wraz z budową mijanek, zjazdów i składnic przyzrębowych oraz barier drogowych drewnianych, a także przepustów pod projektowaną drogą i zjazdami, rowów przydrożnych oraz kaszyc na likwidowanych szlakach zrywkowych i korytach cieków mających służyć zatrzymaniu rumoszu drzewnego i innych większych zanieczyszczeń mogących uszkodzić bądź zniszczyć przepust. W toku postępowania organ I instancji uzyskał opinię sanitarną nr [...] z dnia 27 grudnia 2016 r., w której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. stwierdził, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W sprawie wypowiedział się także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., który w piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r. (nr [...]) stwierdził, że zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał przy tym, że w myśl § 3 ust. l pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się "drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej l km (...)". W ocenie organu administracji, droga o nawierzchni twardej to tzw. droga twarda, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, czyli droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; inne drogi są drogami gruntowymi. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko oraz nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i umorzył postępowanie w sprawie.

2.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł D. M.. Domagał się wezwania do udziału w sprawie wszystkich współwłaścicieli działek, które mają być zajęte pod drogę. Jak wyjaśnił, osoby te są stronami postępowania w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w G. (sygn. akt I C [...]) o zwrot tych działek. Zdaniem odwołującego, budowa tej drogi nie jest potrzebna.

3.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 marca 2017 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy U. G.. Kolegium zwróciło uwagę na treść art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) oraz § 3 ust. l pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. póz. 71). W ocenie Kolegium Odwoławczego przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się ani do takich, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma więc potrzeby określać dla niego środowiskowych uwarunkowań, co uzasadnia umorzenie postępowania. Uzasadniając ten pogląd Kolegium wskazało, z Karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że ma ono polegać na budowie drogi leśnej o długości ok. 3500 m. W ramach przedsięwzięcia planowana jest budowa nawierzchni drogi, przepustów pod drogą i pod zjazdami, budowa mijanek, zjazdów, składnic przyzrębowych, barier drogowych drewnianych, kaszyc na likwidowanych szlakach zrywkowych oraz korytach cieków, jak również rowów przydrożnych. Jak wynika z Karty informacyjnej przedsięwzięcia (str. 19-20) projektowana droga ma mieć nawierzchnię tłuczniową składającą się z 15-centymetrowej warstwy z kruszywa łamanego (od góry: 5 cm - kliniec 4mm/31,5mm; 10 cm - tłuczeń 31,5mm/63mm) stabilizowanego mechanicznie oraz 20-centymetrowej warstwy z kruszywa naturalnego (pospółki), również stabilizowanego mechanicznie. Mając na uwadze powyższe stwierdziło Kolegium, że prawidłowym jest stanowisko Wójta Gminy U. G., iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie przewidujące budowę drogi leśnej o nawierzchni tłuczniowej z kruszywa łamanego i naturalnego, nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. l pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści tego przepisu rozporządzenia wynika, że o zaliczeniu danej drogi do wskazanej kategorii przedsięwzięć decyduje nie tylko długość projektowanej drogi, która winna wynosić co najmniej 1 km, ale też ustalenie, iż jest to droga o nawierzchni twardej. Z kolei, przy interpretacji pojęcia "droga o nawierzchni twardej" należy odwołać się do definicji tzw. drogi twardej, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., póz. 128 ze zm.) za którą ustawodawca uznaje "drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; inne drogi są drogami gruntowymi". Zauważyło SKO w N. S., że zawarte w cytowanym przepisie wyliczenie rodzajów nawierzchni drogowych pozwalających uznać daną drogę za drogę twardą ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że drogi o innych nawierzchniach niż wymienione w tym przepisie nie zaliczają się do dróg twardych. Droga o nawierzchni tłuczniowej nie została wymieniona jako jeden z rodzajów drogi twardej. Tym samym uznało Kolegium, że droga o nawierzchni tłuczniowej tj. droga jaką inwestor zamierza wybudować w ramach planowanego przedsięwzięcia, nie zalicza się do dróg o nawierzchni twardej wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W konsekwencji stwierdziło, że jeśli ustawodawca określonego przedsięwzięcia nie ujął w katalogu tych, które mogą wywołać istotne (nawet potencjalnie) negatywne następstwa dla środowiska, to brak jest również podstaw do wydawania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie jest bowiem możliwe określenie warunków realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w ten sposób, by nie oddziaływało ono istotnie negatywnie na środowisko, jeśli według prawodawcy takie znaczące oddziaływanie nawet potencjalnie nie wystąpi. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 par. 1 K.p.a.

4.

Skargę do WSA w Krakowie na opisaną wyżej decyzję wniósł D. M.. Podał, że zamierzona droga ma przebiegać po terenach bezludnych. Zaakcentował okoliczność, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie o znaku [...] dotyczące ustalenia właścicieli działek składających się na przedmiotową drogę.

5.

W odpowiedzi na skargę SKO w N. S. domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.03.2017 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy U. G. z dnia 2.02.2017 r. Decyzje te naruszają bowiem przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.).

Powodem umorzenia kontrolowanego obecnie przez sąd postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy drogi leśnej o długości ok. 3,5 km było uznanie przez orzekające organy administracji, iż tego rodzaju inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organy te przyjęły bowiem, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 71; dalej rozporządzenie Rady Ministrów) gdyż planowana droga leśna, nie jest drogą twardą w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie sądu, stanowisko to nie jest trafne. Zgodnie z § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (...) rozporządzenia. Należy przy tym zauważyć, iż z karty informacyjnej planowanego przedsięwzięcia wynika, że projektowana droga ma mieć nawierzchnię z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie (od góry 5 cm kliniec 4mm/31,5mm; 10 cm - tłuczeń 31,5mm/63mm), a także z warstwy z kruszywa naturalnego stabilizowanego mechanicznie – 20 cm – pospółka. Z przedstawionego opisu technologii wykonania przedmiotowej drogi wynika zatem, że materiał z którego droga będzie wykonana to tłuczeń łamany i kruszywo naturalne, czyli materiał twardy, który poddany zostanie dodatkowo procesowi zagęszczania mechanicznego (tj. przy użyciu maszyn). Proponowana konstrukcja nawierzchni w głównym ciągu drogi ma zatem zostać wykonana z budulca o wysokości 35 cm, który w wyniku procesu mechanicznej stabilizacji (s. 21 Karty informacyjnej) poddany zostanie stosownemu utwardzaniu. W ocenie sądu, tak wykonana droga bez wątpienia będzie miała "twardą nawierzchnię", w rozumieniu § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów. Przepis ten bowiem należy tak rozumieć, iż przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko będzie budowa takiej drogi o długości powyżej 1 km, której sposób wykonania (tj. zarówno użyte materiały, jak też zastosowana technologia budowy) nadają nawierzchni tej drogi cechę twardości. W związku z tym podkreślić należy, iż nie można zaakceptować stanowiska orzekających organów administracji, że droga z kruszywa łamanego, mechanicznie stabilizowanego (15 cm) oraz z kruszywa naturalnego (20 cm) także stabilizowanego mechanicznie – nie będzie drogą o nawierzchni twardej, o której mówi przepis § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów. Odpowiednio bowiem twardym materiałom (kruszywo), w wyniku procesu mechanicznego oddziaływania na te materiały (stabilizowania) nadane zostaną właściwości, które przy uwzględnieniu długości planowanej drogi (ok. 3,5 km) nakazywały uznać, że w sprawie ma zastosowanie § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów. Na gruncie ocenianej sprawy podkreślić należy zarazem, że nie było poprawne odwoływanie się orzekających organów administracji publicznej do definicji legalnej "drogi twardej" zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym. O ile bowiem zasada jednolitości sytemu prawa nakazuje aby w procesie stosowania prawa uwzględniać znaczenie pojęć nadane już przez ustawodawcę w innym akcie prawnym, to jednak przy ocenie znaczenia zdefiniowanych pojęć nie można abstrahować od celu i zakresu regulacji w których definicje legalne są zamieszczone. Nie można także interpretować pojęć (terminów) w oderwaniu od przedmiotu prowadzonego postępowania. Zakres zaś regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że ustawa ta określa zasady ruchu na drogach publicznych, dopuszczania pojazdów do tego ruchu, wymagania stawiane jego uczestnikom oraz zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1). Jest to zatem ustawa, która nie odnosi się i nie reguluje procesu inwestycyjnego (przedsięwzięć budowlanych). Zatem definicje legalne zawarte w Prawie o ruchu drogowym, należy z dużą ostrożnością odnosić do innych postępowań, a w szczególności do postępowań składających się na proces inwestycyjny. Uwzględniać bowiem należy specyfikę i cel przedmiotu regulacji. Powyższe prowadzi do wniosku, że nietrafne było odwołanie się do definicji "drogi twardej" zawartej w art. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym przy wykładni pojęcia "drogi o nawierzchni twardej" zawartej w par. 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów. Jak już wyżej wskazano, przez to ostatnie pojęcie należy rozumieć drogę wykonaną z materiałów twardych i przy wykorzystaniu stosowanej technologii, mającej wpływ na utwardzenie drogi. Nie będzie to zatem wyłącznie droga, której rodzaje nawierzchni wymienione zostały w art. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym (bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych). Inna ocena tej kwestii prowadziłaby do możliwości łatwego obchodzenia wymogu uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na budowie drogi o nawierzchni twardej, skoro inne, niż wymienione w Prawie o ruchu drogowym, rodzaje nawierzchni drogowej, wykluczałyby taką potrzebę.

Mając powyższe na uwadze, sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14.03.2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Jak wyżej wskazano, w sprawie naruszony został § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sposób rozumienia tego przepisu determinował kierunek przyjętego przez organy administracji rozstrzygnięcia. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej wykładni tego przepisu.