Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych i kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

II SA/Ke 473/16

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania M. S.ego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 10 lutego 2016 r. w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych i kartograficznych zarejestrowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod numerem ewidencyjnym zgłoszenia [...], dotyczących inwentaryzacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...] , położonej w obrębie P.e, gm. B., powiat staszowski.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 lutego 2015 r. geodeta M. S. reprezentujący firmę Usługi Geodezyjne i Kartograficzne M. S. z siedzibą w S., zwany dalej wykonawcą, złożył zgodnie

z art. 12a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do prowadzonego przez Starostę Staszowskiego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej w S., zawiadomienie o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych lub kartograficznych pod numerem [...] wraz

z dokumentacją techniczną z inwentaryzacji powykonawczej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w obrębie P.e, gm. B..

W wyniku przeprowadzonej na podstawie art. 12 b ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne weryfikacji przedłożonej dokumentacji pod względem zgodności jej wykonania z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, Starosta Staszowski sporządził protokół weryfikacji, bez podania daty jego sporządzenia,

w którym stwierdził nieprawidłowości wykonania dokumentacji, które opisał

w protokole weryfikacji w następujący sposób:

"Informacja o zakresie nieprawidłowości.

1. Przedłożony operat ma charakter poddania klasyfikacji gruntów, które zostały z niej wyłączone, a zatem musi zostać wykonany zgodnie z zasadami opisanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Przepisy nie przewidują możliwości dowolnego włączania gruntów do klasyfikacji przez geodetów uprawnionych. Klasyfikację gruntów może wykonać jedynie osoba posiadająca upoważnienie starosty zwana klasyfikatorem. W opracowaniu brak stosownego upoważnienia.

2. W ewidencji gruntów i budynków brak budynku związanego z prowadzeniem produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, położonego na działce nr [...] położonej w P.ach gm. B.. Istnienie takiego budynku nie zostało potwierdzone w przedłożonym do weryfikacji opracowaniu."

Jak wskazują powyższe zarzuty, wynik weryfikacji był negatywny, choć nie zaznaczono go w pkt 5 tego protokołu.

W ocenie weryfikującego powyższe nieprawidłowości stanowiły naruszenie przepisów § 3, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r., w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 26 października 2015 r. wykonawca ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji opracowania wskazując, że usterki określone w pkt 1 i 2 protokołu są niezasadne. Jego zdaniem, przedmiotowy operat nie ma charakteru poddania gruntów klasyfikacji, które zostały z niej wyłączone, a opracowanie to stanowi aneks do operatu nr 012-195/2014, włączonego w dniu 17 grudnia 2014 r. do ewidencji materiałów zasobu PODGiK w S..

Ponadto wykonawca udowadniał, że z pkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie wynika, aby budynek związany

z prowadzeniem produkcji rolniczej położony na działce nr [...] musiał być uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków oraz, że wspomniany w pkt 2 protokołu budynek gospodarczy, znajduje się na mapie z inwentaryzacji powykonawczej. Wskazał jednocześnie, że budynek ten nie był przedmiotem nowego pomiaru, ponieważ był już wcześniej uwidoczniony na mapie będącej w zasobie PODGiK.

Z powyższych względów wykonawca odmówił poprawy operatu w zakresie nieprawidłowości wykazanych w protokole weryfikacji dokumentacji technicznej zgłoszonej pod numerem [...].

Starosta Staszowski decyzją z 10 lutego 2016 r. orzekł o odmowie przyjęcia do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego

w S. zbiorów danych i innych materiałów skompletowanych przez wykonawcę w operacie nr [...].

W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta Staszowski odniósł się do wyjaśnień wykonawcy prac geodezyjnych i podtrzymał ustalenia zawarte w pkt nr 1 i 2 protokołu weryfikacji, przedstawiając następujące argumenty: Rodzaj użytków gruntowych oraz ich zasięg zależy od istnienia elementów będących podstawą rozróżnienia rodzaju tych użytków, określonych przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów oraz załącznika nr 6 do tego rozporządzenia. Rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania cech, właściwości, czy też sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa załącznik nr 6 do ww. rozporządzenia. Ponadto Starosta Staszowski dodał, że budynek gospodarczy, na który powołał się wykonawca, służący za podstawę zakwalifikowania części przedmiotowej działki do gruntów rolnych zabudowanych, zgodnie z decyzją Wójta Miasta i Gminy B. z dnia 12 października 2000 r. powinien zostać wyburzony, zatem nie powinien stanowić podstawy do zaliczenia gruntów do użytków rolnych zabudowanych.

Starosta Staszowski w decyzji wskazał również, że grunty zabudowane na działce [...] zgodnie z operatem technicznym nr [...] zostały wyłączone spod klasyfikacji na podstawie stosownej dokumentacji służącej za podstawę zmian

w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dlatego ponowne włączenie tych gruntów do klasyfikacji, może nastąpić jedynie w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawne gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W złożonym odwołaniu M. S. zarzucił Staroście Staszowskiemu naruszenie przepisów poprzez złamanie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Ponadto skarżący zarzucił nieuwzględnienie wszystkich dowodów przy wydaniu decyzji (w tym decyzji Starosty Staszowskiego z dnia 10 czerwca 2015 r.), jak i błędną ocenę zgromadzonych dowodów w sprawie, wskazując na bezpodstawność usterek wykazanych w pkt nr 1 i 2 protokołu weryfikacji.

Ponadto w odwołaniu wykonawca zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 75 § 1 i art. 85 § 1 kpa poprzez niezastosowanie się do przepisu § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazując na obowiązek organu do przeprowadzenia wizji terenowej. Następnie wykonawca zarzucił Staroście Staszowskiemu naruszenie art. 61 § 3 kpa poprzez przewlekłe wykonywanie weryfikacji operatu technicznego, jak również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 ww. ustawy, poprzez złożenie pod decyzją podpisu poprzez osobę nieuprawnioną.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach ustalił, że protokół weryfikacji dokumentacji nr [...] Starosta Staszowski sporządził bez wskazania daty jej wykonania. Ponadto, wynik weryfikacji nie został zaznaczony przez weryfikującego w rubryce do tego przewidzianej. Na fakt negatywnej oceny wskazują usterki opisane w pkt 1 i 2 "informacji o zakresie nieprawidłowości", oraz treść zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta dopuścił się wprawdzie uchybień

w zakresie postępowania przewidzianego art. 12b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne oraz naruszył zasady określone przepisem art. 35 i art. 36 kpa, jednak naruszenia te mają charakter formalny i pozostają bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie organu w zakresie prawidłowości wykonania operatu technicznego nr [...].

Starosta Staszowski w protokole weryfikacji jak i w uzasadnieniu do decyzji

o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych zgłoszonych za numerem [...], słusznie bowiem wskazał, że operat ten w rzeczywistości wkracza w sferę gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a do zakresu tych działań geodeta M. S. nie był uprawniony.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy i operatu technicznego nr [...], zgłoszenie prac geodezyjnych dotyczyło "inwentaryzacji budynku lub budowli-aneks" zlokalizowanego na działce nr [...] w P.ach. Natomiast w wyniku zgłoszonych prac geodeta uprawniony M. S. sporządził jedynie wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] , w którym dokonano zmiany użytku "B" - wyłączonego spod klasyfikacji za operatem nr [...] włączonym do ewidencji materiałów zasobu w dniu 17 grudnia 2014 r., na użytek klasyfikowany [...]. Zatem operat ten w rzeczywistości nie dotyczył inwentaryzacji obiektu budowlanego, a aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Ponieważ dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wykonano już inwentaryzację powykonawczą, której wyniki utrwalono w operacie nr [...], wyniki opracowania nr [...] należy uznać za aktualizację danych ewidencyjnych.

Natomiast ze względu na fakt, że aktualizacja ta ma dotyczyć nadania klasy bonitacyjnej gruntu uprzednio wyłączonego spod klasyfikacji, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że do wprowadzenia takiej zmiany niezbędne jest sporządzenie w pierwszej kolejności projektu ustalenia klasyfikacji zgodnie z przepisami § 3, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Organ podkreślił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek, natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia klasyfikację przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana klasyfikatorem. W omawianym przypadku właściciel gruntu nie zwrócił się do Starosty Staszowskiego z wnioskiem

o przeklasyfikowanie gruntu, jak również Starosta nie upoważnił geodety M. S. do wykonania projektu ustalenia klasyfikacji na działce nr [...] .

Z powyższych względów nie można, zdaniem organu odwoławczego, dać wiary odwołującemu się, że opracowanie to jest jedynie sprostowaniem błędnego jego zdaniem operatu nr [...], którego sam jest wykonawcą, ponieważ jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów dane błędne i niewiarygodne eliminuje się

w postępowaniu ewidencyjnym w trybie aktualizacji operatu ewidencji gruntów, a nie poprzez wielokrotną inwentaryzację obiektu budowlanego, zwłaszcza, że opracowanie to w rzeczywistości nie dotyczyło inwentaryzacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] , natomiast dotyczyło zmiany sposobu wykorzystywania i przeznaczenia gruntu pod tym budynkiem. Dokonana przez geodetę zmiana użytku "B" na "[...]" w świetle ww. przepisów prowadzi do wniosku, że analizowane opracowanie dotyczy gleboznawczej klasyfikacji gruntów, do wykonania której M. S. nie był uprawniony.

Zdaniem Świętokrzyskiego Inspektora, nadanie oznaczenia użytku "Br" gruntowi pod zabudowaniami, będzie możliwe po przeprowadzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla analizowanego obszaru.

Z wyżej przytoczonych względów, zarzut Starosty Staszowskiego określony

w pkt 2 protokołu weryfikacji operatu nr [...], w ocenie organu II instancji, pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik weryfikacji, ponieważ wymienione przepisy nie dopuszczają dokonywania przez geodetę zmian dotyczących klasyfikacji gruntów w postępowaniu ewidencyjnym.

Zgodnie z powyższym, zdaniem organu, zakres wykonanych prac przez geodetę jest sprzeczny z przepisami prawa w zakresie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Odnosząc się do Stanowiska Starosty Staszowskiego opisanego w pkt 2 protokołu weryfikacji i uzasadnieniu do jego decyzji z dnia 10 lutego 2016r. organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przez Starostę w pkt 2 protokołu weryfikacji, zarzut naruszenia § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazuje, że ewidencja ta obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów, budynków oraz lokali. Natomiast opis naruszonego przepisu prawa w protokole i uzasadnieniu do decyzji wskazuje, że w rzeczywistości Starosta kwestionuje podstawę oznaczenia gruntu jako gruntów rolnych zabudowanych, ze względu na brak zlokalizowanego na działce nr [...] budynku gospodarczego związanego z produkcją rolniczą. W ocenie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, takie stanowisko Starosty Staszowskiego jest błędne.

O ile fakt istnienia budynku "gospodarczego’’ zlokalizowanego na działce nr [...] budzi wątpliwości w świetle decyzji Wójta Gminy B. z dnia 12 października 2000 r., na którą powołuje się Starosta Staszowski, o tyle możliwość wykazania w ewidencji gruntu jako rolnego zabudowanego wyłącznie budynkiem mieszkalnym jest dopuszczalna w świetle ww. przepisów.

Organ II instancji wyjaśnił, że samo istnienie budynku "gospodarczego" na działce nr [...] nie jest podstawą do zakwalifikowania tych gruntów do gruntów rolnych zabudowanych. Decydującą rolę odgrywa faktyczny sposób użytkowania, co oznacza, że grunty i budynki te wykorzystywane muszą być do produkcji rolniczej.

W omawianym przypadku geodeta nie załączył do operatu pozwolenia na budowę lub warunków zabudowy, które wskazywałoby, że budynek mieszkalny został wzniesiony na działce nr [...] w ramach zabudowy siedliskowej, co wynika z pkt 5 tabeli załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Świętokrzyskiego Inspektora nie można przyznać racji odwołującemu się, zdaniem którego Starosta nie dokonał pełnej oceny dowodów, nie uwzględniając decyzji z dnia 10 czerwca 2015 r. uchylającej ww. decyzję Wójta Gminy B., co w konsekwencji zdaniem M. S. stanowiło naruszenie przepisów art. 6. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 75 ustawy kpa.

W omawianym przypadku przedmiotem działań Starosty Staszowskiego

w zakresie przewidzianym art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne była weryfikacja kompletności operatu nr [...] i jego zgodności

z obowiązującymi przepisami w dziedzinie geodezji i kartografii. Zatem przedmiotem jego działań nie było prowadzenie postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność potwierdzenia stanu faktycznego użytkowania działki nr [...] i budynków na niej zlokalizowanych.

W ocenie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, fakt istnienia budynku gospodarczego, czy też spełniania przez niego kryteriów funkcji budynków służących produkcji rolniczej, będą mieć istotne znaczenie w postępowaniu o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz o aktualizację operatu ewidencji gruntów w trybie § 44 pkt 1 i § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, natomiast okoliczności te pozostają bez wpływu na stanowisko organu w sprawie odmowy przyjęcia operatu nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze względu na fakt, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Starostę Staszowskiego podlegać powinny podstawy do przywrócenia klasyfikacji gruntów na działce nr [...] w postępowaniu o ustalenie klasyfikacji gruntów z procedurami w niej przewidzianymi (wraz ze sporządzeniem projektu ustalenia klasyfikacji i jego weryfikacja zgodnie z art. 12b ww. ustawy).

W świetle powyższego, pozostałe zarzuty dotyczące pkt 2 protokołu weryfikacji operatu nr [...] organ uznał za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 w związku z art. 107 § 1 kpa, poprzez złożenie pod zaskarżoną decyzją podpisu przez osobę nieupoważnioną, jak również braku w sentencji decyzji powołania się na stosowne upoważnienie Starosty Staszowskiego do działania w jego imieniu, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na art. 268 oraz 107 kpa i wyjaśnił, że jak wynika z treści decyzji z dnia 10 lutego 2016 r., decyzja ta została podpisana przez osobę działającą z upoważnienia Starosty, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Zatem uznać należy, że decyzja ta spełnia wymóg określony w ww. przepisie, z którego nie wynika obowiązek zamieszczania w sentencji decyzji zapisu świadczącego o wydaniu decyzji w imieniu starosty ze wskazaniem stosownego upoważnienia.

Pomimo wykazanych w prowadzonym przez Starostę Staszowskiego postępowaniu w sprawie odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych

i kartograficznych do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego

w S. uchybień formalnych, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że operat nr [...] posiada wady, uniemożliwiające wystawienie pozytywnego wyniku weryfikacji, jak również jego włączenie do ewidencji materiałów zasobu.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia 18 kwietnia 2016 r. oraz zmianę poprzedzającej ją decyzji Starosty Staszowskiego poprzez przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nr [...] sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego "Usługi Geodezyjno- Kartograficzne M. S." z wykonania pracy geodezyjnej pod nazwą " inwentaryzacja powykonawcza budynku z przyłączami — aneks" na działce nr [...] położonej w P.ach" ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie:

1. Art. 77 § 1 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności, znajdująca swój wyraz w dyspozycji art. 7, 75 i 77 § 1 kpa wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza innymi słowy, iż organ administracji - jako dysponent prowadzonego postępowania - zobligowany jest z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie rzeczą organu było więc dokładne i wszechstronne zbadanie i wyjaśnienie wszelkich okoliczności koniecznych do prawidłowego rozpoznania sprawy i to pomimo stwierdzenia przez organ odwoławczy istotnych i rażących uchybień przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania. Pojawiające się wątpliwości organ winien był - z uwagi na charakter sprawy - wyjaśnić na drodze wszelkich przewidzianych prawem środków dowodowych.

2. art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych opartych na niekompletnym materiale dowodowym bez wyczerpującej analizy całokształtu materiału dowodowego. Naruszenie przepisu art. 80 kpa poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na bezkrytycznym przyjęciu, że przedłożony operat ma charakter klasyfikacji gruntów i że jest wykonany bez upoważnienia oraz że nie przeprowadzono - w ocenie organu - inwentaryzacji powykonawczej budynku

z przyłączami - aneks na działce nr [...] położonej w P.ach - z czym się skarżący kategorycznie się nie zgodził, jak również z zarzutem braku w ewidencji gruntów i budynków, budynków związanych z prowadzeniem produkcji rolniczej położonych na działce nr [...] w P.ach gm. B. - co jest twierdzeniem oczywiście błędnym, a w konsekwencji - utrzymanie w toku postępowania decyzji

o odmowie przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego. W ocenie skarżącego, z całokształtu zebranego w sprawie materiału wynika wyraźnie, że zakres zgłoszonej pracy geodezyjnej obejmował inwentaryzację powykonawczą budynku z przyłączami - aneks na działce nr [...] położonej w P.ach. Zgłoszenie dotyczyło inwentaryzacji powykonawczej ww. budynku z przyłączami.

3. art. 107 § 3 kpa przez brak w decyzji obowiązkowych elementów:

w zakresie uzasadnienia faktycznego - wskazania dowodów, na których oparł się organ, a w zakresie uzasadnienia prawnego - dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy stanowi, w ocenie skarżącego,

o niezbadaniu całości sprawy i nieuwzględnieniu, iż organ był zobowiązany

z urzędu dokonać ustaleń. Skarżący zarzucił, że decyzje obu instancji zapadły

z naruszeniem tych przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zawartych w kpa, które nakazują organom podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 kpa).

4. niedostateczne rozpoznanie sprawy i pominięcie, że organ I instancji

w trakcie postępowania wyjaśniającego w sposób istotny naruszył przepisy proceduralne, tzn. nie wszczął w terminie postępowania zgodnie z art. 61 § 3 kpa. Starosta, pomimo wpływu operatu w dniu 14 września 2015 r. dopiero

w dniu 12 października 2015 roku zwrócił operat z negatywnym protokołem weryfikacji, a który z wyjaśnieniami został ponownie złożony w dniu 19 października 2015 r., nie zawiadomił w terminie strony o wszczęciu postępowania. Zasadnym jest też zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 75 § 1 kpa. Organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego nie ustosunkował się do twierdzeń strony, dotyczących niezgodności stanu faktycznego z danymi ujawnionymi w rejestrze ewidencji gruntów, jak również do dokumentacji technicznej wykonanej przez geodetę. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie bez odniesienia się do wszystkich dowodów oraz okoliczności jej dotyczących i mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie stanowi naruszenie przez organ ww. przepisów. Decyzja organu I instancji jest podpisana przez osobę nieuprawnioną, nieupoważnioną do wydania decyzji - zaskarżona decyzja w sentencji nie zawiera wskazania, że jest wydana w imieniu Starosty na podstawie upoważnienia przez podmiot uprawniony i nie wskazuje upoważnienia, nie identyfikuje tego upoważnienia do wydania decyzji co stanowi o rażącym naruszeniu prawa i wadliwości zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił, że organy administracji nie ustosunkowały się do jego pisma z 2 lutego 2016 r. z datą wpływu 4 lutego 2016 r., skierowanego do Starosty Staszowskiego. Pismo zostało pominięte przez organ I instancji i nie zostało przekazane do organu odwoławczego z aktami sprawy, zaś organ odwoławczy otrzymał przedmiotowe pismo bezpośrednio w dniu 15 kwietnia 2016 r. Miało miejsce rażące przekroczenie terminów rozstrzygnięcia sprawy.

W kontekście zarzutu organu odwoławczego o nie załączeniu decyzji

o warunkach zabudowy, skarżący przedstawił kopię decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu z dnia 19 września 2000 r. wydaną przez Wójta Gminy B. dotyczącą warunków zabudowy i zagospodarowania działki o nr ewid. [...] położonej w msc. P.e, z której jednoznacznie wynika, że inwestycja dotyczyła terenów budownictwa zagrodowego i wniósł o przeprowadzenie dowodu z ww. decyzji na okoliczność i celem wykazania, że budynek mieszkalny został wzniesiony na działce nr [...] w ramach zabudowy zagrodowej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy nie były prawidłowo ustalone, nie ustalono jaki dostępny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy jest zgromadzony, nie było zatem podstaw do tego aby organ administracyjny mógł wydać poprawną pod względem proceduralnym decyzję administracyjną, która winna rozstrzygać w prawidłowy sposób stan faktyczny

i stanowić prawo zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.

Zarzucił, że nie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie dowody czy też okoliczności faktyczne były podstawą rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego, stan sprawy stanowi o naruszeniu przez Starostę zasady prawdy obiektywnej i podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, dnia 15 września 2015 r., skarżący złożył w Starostwie Powiatowym w S. zawiadomienie o wykonaniu prac geodezyjnych/kartograficznych, załączając operat pomiarowy o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu [...] ze wskazaniem rodzaju roboty jako inwentaryzacji powykonawczej budynku z przyłączami – aneks. W sprawozdaniu technicznym znajdującym się w tym operacie jego autor wskazał, że w trakcie inwentaryzacji budynku wraz z przyłączami na działce nr [...] w P.ach, gmina B. (operat nr [...]), wydzielił część działki niezbędnej do użytkowania budynku i w wykazie zmian danych ewidencyjnych działki oznaczył ją symbolem "B" jako tereny mieszkaniowe. Pomiar w terenie wykonywał pracownik skarżącego, który nie zwrócił uwagi, że na tej działce znajduje się budynek gospodarczy. W trakcie kompletowania operatu pomiarowego, jego sprawdzenia i podpisywania, skarżący także nie zwrócił na ten fakt uwagi. Po interwencji zleceniodawcy udał się na ww. działkę i stwierdził, że znajduje się na niej budynek gospodarczy, w którym właściciel przechowuje warzywa, owoce i sprzęt rolniczy. Autor operatu stwierdził następnie, że "w świetle zaistniałego faktu stało się oczywiste", że kwalifikując grunt niezbędny do użytkowania gruntu jako tereny mieszkaniowe, popełnił błąd, gdyż zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunt ten należało zakwalifikować jako grunty rolne zabudowane oznaczając je symbolem "Br". W związku z tym, złożonym 15 września 2015 r. operatem prostuje swój błąd oznaczając grunt niezbędny do użytkowania budynku symbolem OZU – Br, natomiast OFU – jako użytek R i OZK – klasa IIIa, czyli tak, jak grunt ten był sklasyfikowany przed błędnie dokonaną zmianą.

Z wykazu zmian danych ewidencyjnych znajdujących się w tym operacie wynika, że pole powierzchni użytków gruntowych w działce nr [...] w P.ach oznaczonych dotychczas w ewidencji gruntów symbolem B (tereny mieszkaniowe) wynosi 0,0746 ha. Zgodnie ze zmianą wynikającą z tego operatu, powierzchnia ta winna zostać zakwalifikowana jako Br (grunt rolny zabudowany), R (grunt orny), klasa bonitacyjna IIIa. Pozostałe użytki gruntowe w działce, to: R IIIa – 0,1532 ha; R IIIb – 0,2400 ha, R IVa – 0,1300 ha i Ł III – 0,0600 ha.

W aktach sprawy znajduje się także operat pomiarowy Nr 012-195/2014 wykonany w grudniu 2014 r. (jako "Inwentaryzacja powykonawcza budynku

z przyłączami"), w którym w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] w P.ach wskazano: pole powierzchni działki – 0,6578 ha, rodzaje użytków gruntowych: R IIIa – 0,1532 ha; R IIIb – 0,2400 ha, R IVa – 0,1300 ha, Ł III – 0,0600 ha i B – 0,0746 ha.

Jak wynika przy tym z porównania map załączonych do obu operatów oraz wykazanej w nich powierzchni użytku gruntowego w działce nr [...] ujawnionego aktualnie w ewidencji gruntów pod symbolem "B" na podstawie operatu Nr [...], powierzchnia tego użytku ani jego kontury nie uległy żadnym zmianom

w opracowaniu będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zmiana dotyczy jedynie opisu użytku jako "Br" (grunt rolny zabudowany) w miejsce dotychczasowego – "B" (tereny mieszkaniowe).

Przyczyną odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego wyników prac geodezyjnych i kartograficznych zarejestrowanych

w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. pod numerem ewidencyjnym zgłoszenia [...], czyli operatu pomiarowego złożonego 15 września 2015 r., było stanowisko wyrażane przez oba organy administracji, że skoro dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] wykonano już inwentaryzację powykonawczą, której wyniki utrwalono w operacie nr [...], to wyniki aktualnego opracowania należy uznać za aktualizację danych ewidencyjnych oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zmiany w zakresie oznaczenia klas bonitacyjnych gruntu określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U.2012.1246), przewidującego szczególną procedurę, która nie została w tym przypadku zachowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zmiana użytku gruntowego w działce nr [...] w P.ach oznaczonego symbolem "B" na użytek gruntowy "Br" oraz "R"IIIa nie wymaga przeprowadzenia czynności, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z tym przepisem, przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:

1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;

2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;

3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji;

4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;

5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Ponadto czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem" ( 5 ust. 2 rozporządzenia).

Jak stanowi art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629), przez gleboznawczą klasyfikację gruntów należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, objęte zostały wszystkie grunty rolne i leśne (art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów określa natomiast powoływane wyżej rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Szczególna procedura przewidziana w § 6 – 11 tego rozporządzenia, obejmująca m.in. sporządzenie opisu fizjograficznego, ustalenia zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji czy badanie profili glebowych i ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych, jest jednym z instrumentów służących prawidłowemu kwalifikowaniu gruntów rolnych i oznaczaniu ich klas bonitacyjnych, które podlegają ochronie Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 909 z późn. zm.), ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, przy czym za grunty rolne w rozumieniu tej ustawy uznaje się takie, które w ewidencji gruntów określone są jako użytki rolne. Szczególnej ochronie podlegają użytki rolne klas I-III, co znalazło wyraz w treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ograniczającego przeznaczanie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Grunty o najwyższych klasach bonitacyjnych stanowią część zasobów naturalnych podlegających najwyższej ochronie, dlatego niezbędnym było opracowanie procedury gwarantującej ich prawidłową klasyfikację i ujawnianie w ewidencji gruntów.

W części VIII urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w ust. 1 stanowi się, że grunty rolne zabudowane, które wchodzą w skład gospodarstw rolnych i są zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, klasyfikuje się, zaliczając je do klasy gleb gruntów przyległych. Takie rozwiązanie jest zrozumiałe z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, o której była mowa wyżej, gdyż oczywistym jest, że grunty zabudowane wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, mają charakter pomocniczy w stosunku do realizowanej na pozostałych gruntach działalności rolniczej i nie są wykorzystywane pod szeroko rozumiane uprawy rolne. Dlatego przyjęcie, że grunty rolne zabudowane nie wymagają przeprowadzenia procedury, o jakiej mowa w § 5 i nast. rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie koliduje w żaden sposób z celem, jakie realizuje tego rodzaju klasyfikacja.

Oznacza to, że czynności wymaganych w § 5 i nast. rozporządzenia nie przeprowadza się w stosunku do gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty rolne zabudowane, gdyż ich klasyfikacja następuje w sposób automatyczny poprzez zaliczenie do klasy gleb gruntów przyległych. Z kolei o tym, które grunty zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem "Br" decyduje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Zgodnie z załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia (wedle jego aktualnego brzmienia):

1. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod:

1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych;

2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;

3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli

z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.

2. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także:

1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń,

i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki;

2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, 1338 i 1695 oraz z 2016 r. poz. 904).

3. W przypadku gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową, albo też z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy upoważniającego do rozpoczęcia budowy wynika, że na gruncie tym mogą być budowane budynki i urządzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Jak widać zatem, o tym, czy dany grunt zaliczyć do gruntów rolnych zabudowanych decyduje sposób jego użytkowania, co słusznie zresztą podkreślił organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega także wątpliwości, że oznaczenie danego użytku gruntowego symbolem "Br" nie wymaga wypełnienia szczególnej procedury przewidzianej rozporządzeniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Grunty te podlegają wprawdzie klasyfikacji gleboznawczej ale tylko w ten sposób, że zalicza się je do klasy gleb gruntów przyległych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że skoro w operacie technicznym z grudnia 2014 r. oraz z września 2015 r., nie zmieniła się w żaden sposób powierzchnia ani kontury spornego użytku gruntowego zaliczonego aktualnie do terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem "B" (dla których nie przeprowadza się gleboznawczej klasyfikacji gruntów), to oznaczenie tego użytku w operacie z września 2015 r. symbolem "Br" – grunty rolne zabudowane, wymagało jedynie odniesienia się do przesłanek zaliczania do takich gruntów, określonych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika przy tym z map załączonych do obu operatów, oznaczenie tego gruntu także jako użytek "R" (grunt orny) IIIa, wynikało z takiego właśnie oznaczenia gruntów przyległych i pozostawało w zgodzie z zapisami rozdziału VIII rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżonych decyzji była odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników prac geodezyjnych i kartograficznych, zarejestrowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., granice orzekania przez organy administracji, a następnie przez sąd administracyjny, wyznaczał przepis art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z art. 12b ust. 4 tej ustawy, podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz

z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust.6).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust.7).

Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust.8).

Prawidłowo przeprowadzona weryfikacja, o której mowa w art. 12b ust. 4 ustawy, oraz sporządzony w jej wyniku protokół zawierający opis występujących faktycznie uchybień i nieprawidłowości stanowią zatem podstawę oceny legalności decyzji podjętej na podstawie art. 12b ust. 8, czyli decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów.

W stanie sprawy negatywna weryfikacja złożonego przez skarżącego operatu opierała się na założeniu, że zmiany z niego wynikające mogą być przeprowadzone wyłącznie w ramach rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przez klasyfikatora i z zachowaniem szczególnej procedury. Z tych samych powodów organ nie uwzględnił także stanowiska wykonawcy, który złożył zastrzeżenia do protokołu pismem z dnia 19 października 2015 r.

Jak już podkreślono wyżej, stanowisko przedstawione w tym zakresie przez oba organy należy uznać za błędne, podobnie jak drugie ze stwierdzonych w protokole uchybień, co zresztą prawidłowo zauważył organ odwoławczy. Zaliczenie użytku rolnego do gruntów rolnych zabudowanych wynika bowiem nie z faktu uwidocznienia budynków związanych z prowadzeniem produkcji rolnej w ewidencji, lecz ze sposobem użytkowania, który odpowiadać musi zapisom zawartym w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W protokole weryfikacji, będącym podstawą odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu złożonego przez M. S.ego wskazano zatem uchybienia, które za takowe uznane być nie mogą. Tym samym nieprawidłowo przeprowadzona weryfikacja operatu miała wpływ na wynik sprawy, powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ dokona ponownej oceny przedłożonych przez skarżącego materiałów, uwzględniając przy tym przedstawione wyżej stanowisko prawne i wyeliminuje wskazane naruszenia prawa.