Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w Częstochowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] a nadto decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną m.in. na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem geodezyjnym i kartograficznym) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zasoby geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37 poz. 333, zwanego dalej rozp. z dnia 19 lutego 2004 r.), Starosta [...] ustalił obciążającą "A" Sp. z o.o. C. opłatę w kwocie [...] zł za udostępnienie jej danych i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w związku z zamówieniem KERG [...], dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy Krupski Młyn. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 40 Prawa geodezyjnego i kartograficznego udostępnienie niezbędnych do wykonania przedmiotowego zamówienia danych i informacji następuje odpłatnie.

Wnioskiem z dnia [...] r. pełnomocnik w/w "A" zwrócił się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z powołaniem się na podstawę wznowienia z art. 145 a § 1 Kpa, a to w związku z wejściem w dniu 12 lipca 2014 r. w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, którym Trybunał stwierdził niezgodność z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, art. 40 ust 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że regulacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy stanowiła delegację do wydania m.in. rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r., w oparciu o które została wprowadzona opłata ustalona decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. W konsekwencji rozporządzenie to "dzieliło" przepisy ustawowe w oparciu o które zostało wydane. Nie zmienia tego okoliczność, że w/w wyrokiem TK orzekł, iż przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy utraci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od ogłoszenia wyroku, w sytuacji gdy przepis ten był niekonstytucyjny już od chwili jego wydania. W konsekwencji niekonstytucyjne było też oparte na tym przepisie rozporządzenie.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 145 a, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 Kpa, Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia powołał się na wyrok TK z dnia 25 czerwca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 Kpa Starosta [...] odmówił uchylenia objętej postępowaniem wznowieniowym swojej wcześniejszej w/w decyzji z dnia [...] r. ustalającej wysokość opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie jednak brak jest podstaw do uchylenia objętej nim decyzji. W związku z odroczeniem przez TK utraty mocy obowiązującej objętego wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b, przepis ten obowiązywał w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Oznacza to, że była ona wydana zgodnie z obowiązującym w dacie jej podjęcia prawem. Tym samym późniejsza utrata mocy przepisu stanowiącego podstawę wydania decyzji nie stanowi podstawy do jej uchylenia. W tym względzie Starosta [...] powołał się na wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik "A" Sp. z o.o. w C. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 a § 1 i § 2 Kpa przez odmowę uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., podczas gdy w związku z wyrokiem TK z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 powinna zostać ona uchylona. W uzasadnieniu odwołania powtórzono co do zasady argumenty zawarte wcześniej we wniosku o wznowienie postępowania co do niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego od daty jego uchwalenia i w konsekwencji niekonstytucyjność wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia, w oparciu o które została wyliczona opłata w objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji. Dodatkowo powołał się na obowiązującą, po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), treść art. 40 a ust. 2 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za udostępnienie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu – w przypadku prac wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Taka sytuacja zachodzi zaś zdaniem pełnomocnika odwołującej się w niniejszej sprawie, skoro sporna opłata została naliczona w związku z pracami geodezyjnymi wykonywanymi w ramach realizacji umowy z dnia [...] r., zawartej z Powiatem [...] w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, której przedmiotem było przeprowadzenie kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla Gminy K. Przeprowadzenie takiej modernizacji obciąża zaś, zgodnie z art. 24 a ustawy, organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. podjęta w sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa jest właściwa, lecz nie z przyczyn podniesionych w jej uzasadnieniu. W sprawie nie sposób bowiem, zdaniem SKO uznać, by decyzja z dnia [...]r. – stosownie do art. 145a § 1 Kpa – została wydana na podstawie aktu normatywnego, o którego niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą orzekł TK. Posłużenie się w art. 145a § 1 Kpa przez ustawodawcę zwrotem "Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja" nie pozostawia wątpliwości, że chodzi tu o konkretne przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji. Decyzja Starosty z dnia [...] r. nie została zaś wydana na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne uznanego przez TK w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji (część I sentencji wyroku). Przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie był bowiem adresowany do Starosty i nie działał on na jego podstawie.

Podstawą orzekania przez Starostę w decyzji z dnia [...] r. był bowiem w istocie – oprócz art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.) – art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., wydanego w wykonaniu delegacji z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 § 1 Kpa) wynika przy tym obowiązek ścisłej wykładni przepisów prawa dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego. Wykluczona jest zatem możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 145 a § 1 Kpa w sytuacji, gdy podstawą orzekania były przepisy rozporządzenia z 2004 r., a TK nie orzekł o niezgodności tych przepisów z Konstytucją, lecz o niezgodności z Konstytucją delegacji ustawowej, na podstawie której wydane zostało rozporządzenie z 2004 r. Moc wiążącą ma bowiem tylko rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku TK. Skoro więc, w zakresie w jakim TK stwierdził niezgodność danego przepisu z Konstytucją, przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej decyzji z dnia [...] r., to nie występuje przesłanka z art. 145 a § 1 Kpa. Wzruszenie w drodze wznowienia postępowania decyzji ostatecznej organu może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych i dlatego przepis art. 145a § 1 Kpa, określający zakres stosowania tej instytucji, nie może być poddany wykładni rozszerzającej, poprzez uznanie, że wada wznowieniowa z art. 145 a § 1 kpa dotyczy nie tylko przepisu uznanego za niekonstytucyjny w sentencji wyroku TK, ale także aktów wymienionych w uzasadnieniu takiego wyroku.

Pośrednie podważenie aktu wykonawczego w orzeczeniu TK poprzez uznanie za niekonstytucyjną delegacji do jego wydania nie stanowi zdaniem SKO o wadzie decyzji z art. 145a Kpa, wydanej na podstawie owego aktu wykonawczego.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowane przez radcę prawnego "A" Sp. z o.o. w C. wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r., oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono, ze decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem: 1) art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 a § 1 i § 2 Kpa w zw. z wyrokiem TK z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 30/12), poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] r., podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 lipca 2014 r., na podstawie którego decyzja ta została wydana, decyzja ta winna zostać uchylona, 2) art. 145a § 1 w zw. z art. 16 § 1 Kpa przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że w przypadku stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności przepisu stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego nie można domagać się wznowienia postępowania, jeżeli decyzja ostateczna wydana w tymże postępowaniu została oparta na przepisach rozporządzenia, a nie bezpośrednio na przepisie ustawy stanowiącym delegację do jego wydania, podczas gdy w takich okolicznościach bez wątpienia uznać należy, że decyzja ostateczna została wydana na podstawie aktu normatywnego uznanego przez TK za niezgodny z Konstytucją, 3) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...]r., podczas gdy z uwagi na ww. naruszenie przepisów prawa, organ II instancji winien był ją uchylić i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec odmiennie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane wcześniej w odwołaniu. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 54/15 wydany jego zdaniem w sprawie o analogicznych okolicznościach faktycznych, w którym Sąd ten zajął identyczne stanowisko jak prezentowane w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, co do skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do powołanego w skardze w/w wyroku NSA z dnia 14 października 2015 r. stwierdziło, że nie jest on przydatny w niniejszej sprawie gdyż zapadł w sprawie w której kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu zwyczajnym a nie w postępowaniu wznowieniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145a Kpa.

W pierwszej kolejności należy uznać w stanie faktycznym niniejszej sprawy za błędne stanowisko SKO, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wynikająca z tej decyzji, a obciążająca skarżącą opłata, została ustalona m.in. na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem TK z dnia 23 czerwca 2013 r. sygn. akt 30/12. W związku z tym należy podzielić w całej rozciągłości stanowisko skarżącej, że konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia jest przyjęcie niekonstytucyjności aktu wykonawczego, wydanego w oparciu o niekonstytucyjną delegację. Konstatacja ta ma przy tym niewątpliwe zastosowanie zdaniem Sądu po wejściu w życie orzeczenia TK w przedmiocie niekonstytucyjności delegacji ustawowej. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie skoro w postępowaniu wznowieniowym decyzja organu pierwszej instancji została wydana dnia [...] r., zaś zgodnie z w/w wyrokiem TK przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy utracił moc z dniem 12 lipca 2014 r., a to wobec upływu dnia 11 lipca 2014 r. dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw (z 2013 r. poz. 805), którym TK jednocześnie orzekł, że objęty tym wyrokiem przepis traci moc obowiązującą z upływem takiego okresu. Stanowisko, że konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności delegacji ustawowej jest niekonstytucyjność wydanego w oparciu o tę delegację rozporządzenia praktycznie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie budzi kontrowersji (zobacz m.in. wyrok TK z 12 września 2006 r. sygn. akt K 55/05 i z 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 oraz powołany w skardze wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 54/14). Ostatni z tych wyroków, wbrew stanowisku SKO zawartemu w odpowiedzi na skargę zachowuje przy tym pełny walor również na gruncie niniejszej sprawy. Zajęte tam przez NSA stanowisko ma bowiem ogólny charakter i nie ma znaczenia, że zostało ono wyrażone w odniesieniu do sprawy toczącej się w zwyczajnym trybie a nie w trybie wznowieniowym.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku SKO, po 11 lipca 2014 r. należało przyjąć, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana w warunkach o jakich mowa w art. 145 a kpa. Skoro jednocześnie wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez uprawniony przedmiot w ustawowym terminie, to zasadnie Starosta Tarnogórski wznowił w tej sprawie postępowanie na podstawie przedmiotowego wniosku. Konsekwencją prawidłowego wznowienia jest zaś (z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie zachodzą) obowiązek rozpoznania sprawy zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie postępowania wznowieniowego, czego organy orzekające nie uczyniły. W przypadku stwierdzenia istnienia podstaw wznowieniowych z art. 145 a kpa, w postępowaniu wznowieniowym nie ma zatem znaczenia czy objęta tym postępowaniem decyzja była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sprawę należy bowiem rozpoznać z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów. W tym względzie nie ma też zastosowania powoływana przez organy obu instancji uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12, która zapadła w innym stanie faktycznym i prawnym, a mianowicie odnosiła się do czasu kiedy nie upłynął jeszcze termin odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych przez TK za niekonstytucyjne.

Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego w jego brzmieniu po nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która w odnoszącym się do niniejszej sprawy zakresie weszła w życie dnia 12 lipca 2014 r. (art. 16 tej ustawy), należy też stwierdzić, że w sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiem mowa w art. 151 § 2 Kpa, a to wobec odmiennego obecnie uregulowania mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie treści art. 40a ust. 2 pkt 3 znowelizowanej ustawy. Stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie jest przy tym podobny jak w sprawie w której zapadł, powoływany już wyrok NSA z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 54/14. Jak wynika bowiem z treści akt administracyjnych, z treści dokumentów dołączonych do skargi, jak i częściowo z samej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., ustalona tą decyzją opłata została wyliczona za udostępnienie skarżącej materiałów zasobu w związku z wykonywaniem przez nią prac geodezyjnych o jakich mowa w art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy. Polegały one bowiem na modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie Gminy K., która zgodnie z treścią art. 24a w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy należy do zadań Starosty [...]. Prace te zostały przy tym wykonane przez skarżącą w ramach realizacji umowy z dnia [...] r. nr [...] zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych (umowa k. 30-33 akt adm.). Oznacza to, że na gruncie przepisów prawa materialnego obowiązujących w czasie postępowania wznowieniowego udostępnienie skarżącej materiałów z zasobu w celu wykonania objętych tą umową prac było zwolnione z opłaty. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia takiej opłaty jako bezprzedmiotowej powinno zostać zatem umorzone na podstawie art. 105 kpa.

Jak wynika z powyższych wywodów decyzje organów obu instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 40a ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 105 Kpa i art. 151 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 145 a Kpa. Zaskarżona decyzja została nadto wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów powinno skutkować uchyleniem objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i umorzeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty za korzystanie przez skarżącą z zasobu geodezyjnego.

Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

O umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ... (Dz. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 21 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015. 1804).