Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2019 r., nr V/26/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

1. Dnia 29 styczna 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr V/26/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej u.p.z.p.).

2. Dnia 2 października 2020 r. Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości i zarzucając istotną niezgodność z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust.1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6, § 7 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) oraz § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że w treści tekstowej uchwały oraz jej części graficznej doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenia te dotyczą:

- sprzeczności wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu skargi ustaleń planu a zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2014 r., nr XXXV1/201/2014) a ustaleniami planu miejscowego;

- powołania w podstawie prawnej uchwały art. 27 u.p.z.p. zamiast art. 20 u.p.z.p.;

- braku wyrysu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- rozbieżności wskazanych w skardze zapisów części tekstowej i graficznej;

- braku odzwierciedlenia w części graficznej planu stref, o których mowa w części opisowej;

- błędów w oznaczeniach symboli na części graficznej planu;

- błędów w definicji oraz niezrozumiałych (niejasnych) sformułowań występujących w wielu przepisach planu;

- określenia wysokości kondygnacji budynków w sposób ułamkowy;

- braku określenia geometrii dachów dla obiektów na wskazanych w skardze terenach;

- zamieszczenia w planie ustaleń dotyczących ogrodzeń.

Wskazując na te liczne naruszenia prawa Wojewoda podkreślił, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt o charakterze generalnym, skierowany do szerokiego kręgu adresatów. Tym samym jej postanowienia muszą być sformułowane w sposób wyraźny i zrozumiały dla odbiorcy. W ocenie organu tak duża ilość opisanych w skardze naruszeń prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały nie tylko w obrębie ujawnionych nieprawidłowości, lecz całego aktu. Pozostawienie w obrocie częściowych regulacji czyniłoby bowiem akt niekompletnym i pozbawionym funkcji, jaką ma spełniać.

3. Odpowiadając na skargę działający w imieniu Rady Miasta pełnomocnik uznał zarzuty skargi za zasadne i wniósł o jej uwzględnienie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, przy czym skutek ten wymaga stwierdzenia, że naruszenie prawa ma charakter istotny. W kontekście przesłanek zawartych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

5. W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu miejscowego. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA).

6. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, że są one uzasadnione, choć nie wszystkie są istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać naruszenia kwalifikowane. Za takie należy uznać:

1) niezgodności zapisów studium i planu opisane szczegółowo w skardze w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN2 i PN/F położonych w centralnej części planu, dalej terenu P znajdującego się w zachodniej części planu i terenu MN2 położonego w południowo-zachodniej części planu.

W pełni zgodzić się należy z Wojewodą, że z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją tego unormowania jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zatem określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. W związku z powyższym rada gminy może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Sprzeczność między ustaleniami studium i planu co do przeznaczenia określonego terenu zawsze obliguje do stwierdzenia, że plan narusza w sposób istotny ustalenia studium;

2) niezgodności pomiędzy częścią tekstową i graficzną w odniesieniu do:

- dróg (§ 10 uchwały),

- stref lub innych miejsc, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 i 4, § 7 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 15 ust. 3 pkt 1, § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 17 ust. 1 oraz § 63 uchwały. Nadto niewskazanie strefy sanitarnej wokół obiektu chronionego oraz terenów infrastruktury technicznej oznaczonych jako: O (gospodarka odpadami) oraz C (ciepłownictwo). Ponadto na rysunku planu w jego południowej części oznaczono teren MN, podczas gdy w części tekstowej planu tereny zabudowy mieszkaniowej mają oznaczenie symbolami MN1 i MN2. Z kolei teren w północnej części planu, oznaczony na załączniku graficznym jako KS zgodnie z legendą powinien mieć oznaczenie KL.

Zgodzić należy się z Wojewoda co do tego, że między częścią tekstową a częścią graficzną planu miejscowego powinna zachodzić pełna i spójna korelacja. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi bowiem w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla praw podmiotów, których dotyczy - powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Nie można zatem rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu traktować jako oczywistej omyłki czy też błędu (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 3083/13);

3) niezgodne z prawem posłużenie się terminem "nieruchomość" w § 4 ust. 3 uchwały. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Definiowanie przeznaczenia terenu lub wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do "nieruchomości" jest niezgodne z ustawą i zbyt szerokie, gdyż ustawa posługuje się terminami "teren" (por. w szczególności art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego nakłada na organ planistyczny odnoszenie ustaleń i wskaźników do "działki" lub "terenu", dopuszczając zatem również w stosunku do wskazanych w tym przepisie wskaźników, posługiwanie się pojęciem "działka". Użycie w tych przypadkach i definicjach terminu "nieruchomość" oznaczałoby, że przepisy i ustalenia planu, wskaźniki i parametry, które ze swej istoty odnoszą się wyłącznie do terenów lub działek, a niekiedy wyłącznie działek zabudowanych należałoby odnosić do wszystkich nieruchomości, co może prowadzić do wątpliwości przy stosowaniu przepisów planu;

4) nieprawidłowe odniesienie wskaźników maksymalnej wysokości zabudowy wyłącznie do liczby kondygnacji. Jak trafnie się wskazuje w skardze ustalenie tego wskaźnika może nastąpić wyłącznie w odniesieniu do budynku, bo tylko w stosunku do takiego obiektu budowlanego można mówić o kondygnacjach. Tymczasem pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Trafnie Wojewoda zwraca również uwagę na wątpliwość posługiwania się częściami ułamkowymi w odniesieniu do pojęcia kondygnacji zdefiniowanego w § 3 pkt 16 rozporządzenia wykonawczego;

5) niezgodne z prawem zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących ogrodzeń. Postanowienia te wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., zmodyfikowaną ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie z art. 7 pkt 5 tej ustawy, po art. 37 u.p.z.p. dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty.

Zdaniem Sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych, jednak według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, co czyni te regulację zdecydowanie bardziej elastyczną;

6) błędy i nieścisłości opisane w końcowej części skargi, a dotyczące § 10 ust. 2, § 15 ust. 1 pkt 5 lit. c tiret szósty, § 15 ust. 3 pkt 4, 15 ust. 4 pkt 3 lit. c, § 16 ust. 2 pkt 4 lit. a, § 15 ust. 4 pkt 2, § 22 ust. 2 pkt 1 tirety od pierwszego do czwartego, § 37 ust. 6 pkt 1 i § 39 ust. 8 pkt 1 oraz § 48 ust. 1 pkt 1 lit. a. Czynią one zawarte w nich postanowienia wątpliwymi przy interpretacji, a zatem wywołującymi problemy przy stosowaniu;

7) nieprawidłowe określenie rowu melioracyjnego jako cieku. Rów melioracyjny nie jest bowiem ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 16 pkt 5 prawa wodnego, zgodnie z którą przez ciek naturalny rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Rów melioracyjny może być nazywany ciekiem sztucznym, ale wymaga to doprecyzowania. Posłużenie się w uchwale - § 6 ust. 1 pkt 7 lit. b terminem "ciek" bez dookreślenia jest za szerokie i budzi wątpliwości, czy chodzi o inne cieki, niż rów melioracyjny;

8) brak wyrysu ze studium. Zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest, by projekt rysunku planu miejscowego zawierał wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego;

9) brak linii rozgraniczających, o których mowa jest w skardze. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Powyższe regulacje nie zawierają żadnych zastrzeżeń i ograniczeń co do linii rozgraniczających, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Nie jest przy tym zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Nie ma również zakazu dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1863/10).

7. Wszystkie wskazane wyżej naruszenia zasad mają charakter istotny w rozumieniu wyżej przedstawionym. Jest ich przy tym tak wiele i dotyczą one tak wielu aspektów, że zgodzić się należy z Wojewodą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu całego planu, gdyż pozostawienie przepisów niederogowanych czyniło by akt nieczytelnym, niefunkcjonalnym i co najmniej trudnym do stosowania. Również dla gminy i jej mieszkańców lepszym rozwiązaniem jest uchwalenie nowego i niewadliwego planu. Pogląd ten podziela organ uznając wniosek skargi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w wyroku.

8. Odnosząc się do tych zarzutów skargi, których Sąd nie podzielił ze względu na brak wadliwości czy brak "istotności" skutku, a które organ planistyczny powinien rozważyć przy podejmowaniu nowej uchwały wskazać należy, że zgodzić się należy z Wojewodą, że art. 27 u.p.z.p. reguluje, co do zasady zmianę planu miejscowego, a art. 20 tej ustawy dotyczy nowo uchwalonego aktu. Jednak powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 27 zamiast art. 20 u.p.z.p. nie jest naruszeniem istotnym.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku określenia geometrii dachu Sąd nie podziela stanowiska Wojewody. Zgodnie bowiem z art. 4 u.p.z.p. przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się przede wszystkim wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. W granicach władztwa planistycznego gmina, pragnąc stworzyć warunki do rozwoju terenu uwzględnia okoliczności mające wpływ na intensywność i rozwój zabudowy. Z przepisów prawa pozytywnego nie wynika, że gmina ma nakazane w planie określanie rodzaju (typów) geometrii dachów, tak jak zwykle jest to praktykowane. W ramach władztwa planistycznego dopuszczalne jest bowiem przyjęcie tu dowolności (tak jak wpisano to w planie – "geometria dachu – dachy dowolne"). Wskazać tu należy, że nie tylko taki zapis, który jest jasny i nie budzi wątpliwości jest dozwolony, ale nawet brak zapisu odczytywać należy jako zezwolenie na dowolną geometrię dachu (dachów) na danym terenie (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 i 8 marca 2017 r., IV SA/Po 1003/16).