Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant Starszy asystent sędziego Aleksandra Bernatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

1. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (zwany dalej "Dyrektorem" lub "Dyrektorem ZDMiKP"), na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej w skrócie "u.d.i.p.").decyzją z [...] lutego 2026 r. odmówił J. S. udostępnienia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia netto i brutto za miesiące sierpień 2024 r., listopad 2024 oraz grudzień 2024 r. a także wysokości nagród pieniężnych otrzymanych w 2023 r. i 2024 r. przez M. B. – Naczelnika Wydziału Obsługi Wierzytelności w ZDMiKP w B..

W uzasadnieniu Dyrektor podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Dyrektor przyznał, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach samorządowych jest jawne, niezależnie od tego, czy są to stałe czy uznaniowe składniki wynagrodzenia. Jest to bowiem informacja o majątku publicznym. Wynagrodzenia, w tym nagrody, finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Informacją publiczną jest także sporządzone na piśmie uzasadnienie przyznania nagrody – dlatego wnioskodawcy odrębnie w tym zakresie udzielono informacji.

Jednakże informacja o wynagrodzeniu pracownika pozwalająca zidentyfikować osobę z imienia i nazwiska podlega ochronie ze względu na prywatność tej osoby; można ją udostępnić dopiero po uzyskaniu zgody pracownika (por. wyrok WSA w Opolu z 12 września 2024 r. sygn. I SAB/Op 72/24). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, jednakże M. B. nie jest taką osobą. Pełni ona wprawdzie funkcję Naczelnika Wydziału Obsługi Wierzytelności w ZDMiKP, ale nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych ani w żaden sposób nie dysponuje majątkiem publicznym. Do jej obowiązków należy kierowanie pracą wydziału i nadzór nad podległymi pracownikami, a udział w podejmowaniu decyzji (rozpatrywanie reklamacji, odwołań, skarg i wniosków dotyczących spraw windykacyjnych) ma charakter wstępny, a nie ostateczny i zawsze indywidualny, a nie publiczny.

2. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor ZDMiKP decyzją z [...] marca 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2025 r.

W uzasadnieniu Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko, że nie jest możliwe udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym w sentencji wskutek zaistniałego w sprawie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej niebędącej funkcjonariuszem publicznym (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

3. W skardze do sądu J. S. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora ZDMiKP.

Skarżący podniósł, że M. B. nie jest szeregowym pracownikiem ZDMiKP - pełni funkcję kierowniczą jako Naczelnik Wydziału Obsługi Wierzytelności w sprawach dotyczących majątku samorządowego (publicznego) i jako Naczelnik (kierownik) dysponuje określonymi uprawnieniami, które odnoszą się do zarządzania majątkiem publicznym. Jest zatem funkcjonariuszem publicznym.

Skarżący podniósł ponadto, że wniosek nie dotyczył wynagrodzenia za pracę lecz wysokości nagród. Nagrody są przyznawane za szczególne osiągnięcia, wobec tego niezbędna jest kontrola obywatelska co do wielkości przyznawanych nagród oraz za co zostały przyznane i czy nie stanowią one swoistego obejścia ograniczeń dla maksymalnych wysokości wynagrodzeń z tytułu umowy o pracę. Wskazał ponadto, że wniosek dotyczy wynagrodzenia brutto, a nie netto.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ wskazał ponadto, że nie ma znaczenia, czy zostałaby udostępniona informacja o kwocie netto czy brutto, gdyż przy pomocy chociażby kalkulatora dostępnego w internecie na podstawie kwogy brutto łatwo można wyliczyć kwotę netto.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

5. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że żądana przez Skarżącego informacja dotyczy dysponowania majątkiem publicznym. Tak należy bowiem kwalifikować wypłacanie środków publicznych (w formie wynagrodzeń i nagród pieniężnych) pracownikowi jednostki organizacyjnej gminy. W istocie nie jest także sporne pomiędzy stronami, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny czy w rozpatrywanej sprawie ma miejsce przewidziany w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. wyjątek od ochrony prywatności osoby fizycznej tj. czy wniosek Skarżącego dotyczył osoby pełniącej funkcje publiczne. Jak wynika bowiem z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. – ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej "nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji". W konsekwencji kontrola Sądu sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo uznał, iż wskazana we wniosku konkretna osoba (M. B.) będąca pracownikiem jednostki organizacyjnej gminy Miasto B. (taką właśnie jednostką jest Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej) – nie jest osobą pełniącą funkcje publiczną.

6. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd nie podziela poglądu jakoby informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie była informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. (tak np. NSA w wyroku z 13 stycznia 2026 r., III OSK 154/25, LEX nr 4013582).

Sąd w tym względzie podziela przeważające w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zawarte np. wyroku NSA z 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21 (LEX nr 3527511), że także powyższa informacja jest informacją publiczną. Jak wskazał NSA w ww. wyroku z 14 kwietnia 2023 r. – nie zasługuje na akceptację pogląd, że informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej z żądaniem podania ich imienia i nazwiska nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Pogląd ten jest "oparty na twierdzeniu, że informacja taka nie jest sprawą publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), bowiem dotyczy sprawy prywatnej (ad personam). Tymczasem pojęcia sprawy publicznej nie można wykładać słownikowo, jako sprawy "dotyczącej tylko ogółu". Bowiem taki "komunitarystyczny" kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo dostępu do informacji publicznej, czemu przeciwstawia się dominujące orzecznictwo i doktryna. Na akceptację nie zasługuje próba zdefiniowania "sprawy publicznej" jako przeciwieństwo sprawy prywatnej, ponieważ to ostatnie pojęcie, jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Należy zwrócić uwagę na odmienne założenie ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym wskazano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnianie podlega jednak ograniczeniu. Ograniczenie to nie obejmuje informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). W tych granicach mieści się także wynagrodzenie pracownika i jego składniki. Gdyby ustawodawca nie uznawał części informacji ze sfery prywatności za informację publiczną, stwierdziłby wprost, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej."

Stanowisko tożsame do cytowanego zostało także zaprezentowane w wyroku NSA z 16 września 2025 r. (sygn. III OSK 770/25, LEX nr 3964131), z przywołaniem szerokiego orzecznictwa popierającego ten pogląd.

7. Kwalifikacja osoby wskazanej we wniosku Skarżącego jako osoby pełniącej funkcję publiczną wymaga wcześniejszego przesądzenia, kogo w ogóle można uznać za osobę pełniąca funkcję publiczną. W tym względzie Sąd podziela pogląd wskazany w wyroku NSA z 8 lipca 2025 r. (sygn. III OSK 1161/22, LEX nr 3902450), że "osoby pełniące funkcje publiczne" to osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca projekt decyzji administracyjnej lub innego władczego rozstrzygnięcia nie posiada z istoty rzeczy takich cech. Taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem w sposób bezpośredni na kształtowanie spraw publicznych.

8. Kierując się powyższym należy uznać za zgodną z prawem ocenę organu, że M. B. nie jest osobą pełniąca funkcję publiczną. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów tj. karty stanowiska pracy (zawierającej zakres obowiązków) oraz upoważnienia Dyrektora ZDMiKP z [...] stycznia 2024 r. wynika, że M. B., mimo że sprawuje funkcję Naczelnika Wydziału, nie jest upoważniona do czynności, które można by zakwalifikować jako "kształtujące treść wykonywanych zadań w sferze publicznej", w sposób władczy. W szczególności w ostatnim punkcie "Upoważnienia" z [...] stycznia 2024 r. wyraźnie zastrzeżono, że udzielane pracownicy ZDMiKP upoważnienie do działania w imieniu Dyrektora następuje "z wyłączeniem spraw zastrzeżonych wyłącznie do kompetencji Dyrektora ZDMiKP, w szczególności: składania oświadczeń woli, zaciągania zobowiązań finansowych, wydawania decyzji administracyjnych i postanowień". Sam fakt pełnienia funkcji polegającej na zarządzaniu zespołem pracowników, którzy wykonują czynności przygotowawcze, pozwalające na sprawne wydawanie władczych rozstrzygnięć przez innych, upoważnionych do tego pracowników – nie jest równoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej.

9. Z powyższego wynika, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ odmówił Skarżącemu informacji o wynagrodzeniu otrzymywanym przez pracownika ZDMiKP M. B.. Nie ma przy tym znaczenia jakiego rodzaju to jest wynagrodzenie (miesięczne, za dłuższe okresy w formie nagród) i czy jest określane netto czy brutto. Istotne jest, że Skarżący zażądał takiego rodzaju informacji publicznej, która jest ściśle związana z dokładnie zidentyfikowaną osobą fizyczną. Jest to zatem w istocie informacja o majątku prywatnym w tej jego części, która powstała poprzez przysporzenie z majątku publicznego. Powstały w ten sposób konflikt sfery prywatnej ze sferą publiczną w zakresie dostępu do informacji publicznej ustawodawca rozstrzygnął poprzez przyznanie pierwszeństwa ochronie prywatności (za wyjątkiem prywatności osób pełniących funkcję publiczną, co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Należy zauważyć, że nie oznacza to braku kontroli wydatkowania środków publicznych - mogą być one przecież kontrolowane przez powołane do tego organy samorządu terytorialnego czy wyspecjalizowane organy kontroli takie jak Najwyższa Izba Kontroli. Ustawodawca ograniczył jedynie "kontrolę obywatelską", nieobciążoną taką odpowiedzialnością w zakresie ochrony prywatności jak powołane do wykonywania kontroli organy Państwa.

10. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) oddalił skargę.