II SA/Sz 897/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-04	
Data wpływu	2017-08-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna	
Hasła tematyczne	Służba celna	
Sygn. powiązane	I OSK 668/18	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Uchylono decyzje I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 3 par. 1, art. 3 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 104 par. 1, art. 11, art. 107 par. 1 i 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 9, art. 8, art. 10 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1948; art. 169 ust. 3, art. 169 ust. 4, art 165 ust. 6, art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1, art. 230 ust. 1, art. 228 ust. 1, art. 165 ust. 3; Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 193, art. 8, art. 178 ust. 1, art. 7, art. 60, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1999 nr 72 poz 802; art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 2 w zw. z art. 2 art. 92, art. 93 ust. 1, art. 95; Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Dz.U. 2015 nr 0 poz 990; art. 222 ust. 1, art. 222 ust. 3, art. 222 ust. 4, art. 222 ust. 5, art. 188 ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi D. M. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. na rzecz skarżącej D. M. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
1. W dniu 20 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.w.u.KAS"), złożył D. M. J. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), pisemną propozycję nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.

W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następnego po dniu przyjęcia powyższej propozycji, jednak nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r., oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji Skarżąca powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia.

Wskazano ponadto, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS, stosunek pracy Skarżącej wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym Skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

2. W dniu 31 maja 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. wpłynęło sporządzone przez Skarżącą wezwanie do złożenia propozycji służby. W jego uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że złożenie pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w sytuacji, gdy Skarżąca jest funkcjonariuszem, w jej ocenie jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem, gdyż Organ powinien był złożyć Skarżącej propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

3. W dniu 31 maja 2017 r. Skarżąca złożyła też odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej – jej zdaniem - decyzję o zwolnieniu jej ze służby, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) nieważność poprzez oczywistą niegodność z Konstytucją - art. 2, 7 i 60 Konstytucji poprzez niezasadne zwolnienie ze służby w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do zwolnienia i ucywilnienia oraz gdy przesłanki takowe nie są w ogóle określone w żadnej ustawie;

2) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów p.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 oraz 179 i 180 tejże ustawy;

3) naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby;

4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

a) obrazy art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, iż Skarżąca ma być zwolniona podczas, gdy jej kwalifikacje, wiedza, staż pracy predystynowałyby ją absolutnie do pozostania w roli funkcjonariusza,

b) obrazy art. 6, 8, 9 i 10 K.p.a. przez brak udziału Skarżącej w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwieniu jej jako stronie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie (w tym złożenia wniosków i dowodów na wykazania kompetencji i doświadczenia w zadaniach tzw. "policyjnych", celem wykazana predyspozycji do bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej,

c) obrazę przepisu art. 80 i 107 p. 3 K.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do przyczyn i powodów zwolnienia ze służby.

Skarżąca podniosła też, iż otrzymany dokument (propozycja pracy) ingeruje bezpośrednio w jej prawa, bezpośrednio wpływa na status, jako funkcjonariusza, albowiem niezależnie od jej decyzji (czy przyjmie propozycję, czy też nie) zwalnia Skarżącą ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne Skarżąca podniosła, iż w sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej (por: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 roku, sygn. akt I OSK 2689/12, tak też NSA w postanowieniu NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1881/11)

Skarżąca wskazała, że otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny i że jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2154/01, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 199/11).

W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający funkcjonariusza ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Skarżąca przypomniała, że w wyrokach NSA z dnia 3 stycznia 2014 r. oraz z dnia 14 stycznia 2014 r. NSA zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. NSA wyraźnie też wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy.

Podkreśliła też, że zakwalifikowanie danego pisma, jako decyzji administracyjnej nie wymaga aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu oraz rozstrzygnięcie w sprawie (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2663/12).

Skarżąca przypomniała, że w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie NSA wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym, o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu na mocy którego został podjęty. O istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa (zob. np. wyrok SN z 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; teza pierwsza wyroku NSA z 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, Lexis.pl nr 304338, OSP 1995, nr 11, poz. 222; wyrok NSA z 12 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 962/98, SIP nr 43730; wyrok NSA z 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt III SAB 34/01, SIP nr 79247; wyrok NSA z 30 listopada 2001 r. sygn. akt IV SA 2201/99, Lexis.pl nr 353954).

Skarżąca wskazała także, że w literaturze oraz orzecznictwie zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999 Nr 1 poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, ONSA 1988 Nr 1 poz. 18).

Podnosi się ponadto, że w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176). Z uwagi na zawartą w art. 104 K.p.a. zasadę, załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97). Dochowanie tych wymogów jest tym bardziej istotne w sytuacji wydania przez organ decyzji uznaniowej, a z taką w ocenie Skarżącej, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca podniosła, iż ustawodawca nie określił w ogóle w p.w.u.KAS ani w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze. zm., dalej przywoływana jako: "ustawa o KAS") formuły - kiedy, komu i dlaczego ma być złożona propozycja pracy. 

I wywiodła, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa.

Skarżąca powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że powołane zasady mają szczególnie doniosłe znaczenie w sferze wolności i praw człowieka i obywatela oraz za TK, że przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności zarówno z przepisem wymagającym regulacji ustawowej określonej dziedziny (np. ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, art. 31 ust. 3 zdanie 1 Konstytucji), jak z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego". Skarżąca przywołała także treść art. 7 Konstytucji RP i art. 60 Konstytucji podnosząc za TK, że określenie kryteriów zwalniania z określonej służby publicznej oraz procedura podejmowania odpowiednich decyzji w tym zakresie musi spełniać wymóg szczegółowego i precyzyjnego uregulowania ustawą, celem wyeliminowania jakiejkolwiek dowolności decyzji podejmowanych w tym zakresie.

Skarżąca uwypukliła, iż w świetle p.w.u.KAS nie mogła otrzymać propozycji pracy. Wskazała, iż użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza jasne wyróżnienie, że pracownicy dotychczasowi otrzymają propozycję pracy, a funkcjonariusze propozycję służby. W ocenie Skarżącej wynika to literalnie z treści tego przepisu. Każda inna jego interpretacja jest zatem niedopuszczalnym nadużyciem, nieuprawnioną interpretacją. Wskazała ponadto, że w art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS ustawodawca dokonuje wyraźnego rozróżnienia pomiędzy pracownikami, otrzymującymi propozycję pracy a funkcjonariuszami, którzy mieliby otrzymać propozycję służby (co znowu potwierdza tezę o tym, iż funkcjonariusze nie powinni w ogóle otrzymywać propozycji pracy). Argumentuje jednocześnie, że nie mogła w sposób skuteczny prawnie otrzymać propozycji pracy, bo pełni służbę w delegaturze Urzędu Celno-Skarbowego w K.

Wyjaśniła dodatkowo, że będzie zmuszona w otwartym czternastodniowym terminie, wynikającym z treści art. 170 ust. 2 p.w.u.KAS, złożyć oświadczenie o przyjęciu zaproponowanych warunków pracy, nie mniej oświadczenie to złoży z zastrzeżeniem, że działa pod przymusem prawnym i ekonomicznym oraz że będzie na drodze prawnej dochodzić swoich praw w zakresie pozostania funkcjonariuszem.

Abstrahując od powyższego, wskazała, że przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby zostały enumeratywnie określone w art. 179 oraz 180 ustawy o KAS. W przypadku Skarżącej nie zachodzi żaden z tych przypadków, co więcej w otrzymanej decyzji nie została wskazana żadna z tych przesłanek. W związku z tym Skarżąca wywodzi, że nie mogła być zwolniona ze służby.

W dalszej części wywodu Skarżąca wskazała, że decyzja narusza art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych przez nią kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby.

Decyzja o zwolnieniu ze służby, w ocenie Skarżącej, nie jest decyzją merytorycznie trafną, ani w żaden sposób uzasadnioną, bowiem w ogóle nie uwzględnia wiedzy Skarżącej, jej doświadczenia zawodowego, umiejętności oraz przebiegu kariery. Wynika to z faktu, że Skarżąca jest funkcjonariuszem Służby Celnej z [...] letnim stażem. W trakcie służby wykonywała zadania w różnych komórkach oraz z różnego zakresu merytorycznego. Legitymuje się wykształceniem wyższym ekonomicznym ze specjalizacją [...]. Zna języki obce. Kariera w Służbie Celnej była nienaganna z wysokimi ocenami okresowymi.

Podniosła, że przebieg służby wskazuje na ogromną dyspozycyjność w wykonywaniu powierzanych zadań, silną identyfikację ze służbą, zaradność, wiedzę, ogromne doświadczenie i elastyczne odnajdywanie się w różnych sytuacjach zawodowych.

Wyraziła także przekonanie, że zarówno wykształcenie jak i nabyte w czasie służby doświadczenie zawodowe, a przede wszystkim predyspozycje indywidualne pozwalają na wykorzystanie jej umiejętności w nowej strukturze zadań przewidzianych dla funkcjonariuszy celno-skarbowych.

Wskazała, że w dniu 1 marca 2017 r. otrzymała informację o miejscu pełnienia służby w Urzędzie Skarbowym w dotychczasowej siedzibie Urzędu Celnego w K. (delegatura Urzędu Celno-Skarbowego w K.), następnie doprecyzowano aneksem, że pełni służbę w Drugim Urzędzie Skarbowym w K. Od powyższego złożyła odwołanie, na które nie otrzymała konkretnej odpowiedzi poza enigmatycznym wyjaśnieniem, że sprawa jest w toku i będzie ją rozpatrywać powołana przez Dyrektora IAS Komisja. Do chwili obecnej ustaleń Komisji nie poznała. Dwukrotnie zwracała się do Dyrektora w sprawie wyznaczenia jej miejsca pełnienia służby w strukturach mundurowych, powołując się na wieloletnie wszechstronne doświadczenie zawodowe. Jednak pisma Skarżącej zostały zignorowane w całości. Nie otrzymała również żadnej informacji od powołanego (przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S.) Zespołu ds. propozycji.

Ostatecznie, w dniu 30 maja 2017 r. otrzymała propozycję pracy w Urzędzie Skarbowym w charakterze pracownika służby cywilnej.

Przebieg procesu rekrutacji funkcjonariuszy do pełnienia służby, przeprowadzony w Urzędzie Celnym w K. budzi w ocenie Skarżącej nie tylko niesmak, ale wskazuje na daleko posunięte nieprawidłowości.

Skarżąca wskazała, że:

- w strukturach mundurowych znalazło się praktycznie całe kierownictwo urzędu (byli p.o. naczelnicy, byli kierownicy referatów lub ich zastępcy - niezależnie od tego czy znajdowali się w komórkach teoretycznie przewidzianych do "ucywilnienia",

- procent "ucywilnienia" funkcjonariuszy w Urzędzie Celnym w K. jest nieproporcjonalnie wysoki w stosunku do funkcjonariuszy z Izby Celnej w S., jednostki terytorialne zostały potraktowane po macoszemu, dzięki czemu więcej etatów "mundurowych" zostało w Izbie,

- spośród [...] pracowników merytorycznych (akcyza, postępowanie celne, analiza ryzyka, kontrola wewnętrzna) tylko [...] osób podlegało całkowitemu "ucywilnieniu". Pozostali zostali rozdysponowani do komórek o statusie mundurowym (Realizacja, Rezerwa, Dochodzeniowo-Śledczy). Nierówne potraktowanie funkcjonariuszy w tej samej sytuacji jest zatem, w ocenie Skarżącej ewidentne, zaś powody dyskryminacji nieuzasadnione w żaden sposób (jedna osoba z tego samego referatu orzeczniczego pozostaje nadal funkcjonariuszem pełniąc służbę w urzędzie skarbowym, druga podlega "ucywilnieniu" i pracuje w tym samym urzędzie skarbowym jako cywil),

- zjawisko "przenoszenia" funkcjonariuszy przed wejściem reformy, do komórek o statusie "mundurowym" zostało przez późniejsze działania Dyrektora Izby ograniczone, ale nie wyeliminowane w całości. W efekcie końcowym, jak wskazuje Skarżąca, część funkcjonariuszy z Dozoru trafiło do "ucywilnienia". Podobnie sztuczne łączenia referatów (w K.: Postępowanie Celne z Akcyzą) skutkowało objęciem funkcjonariuszy obu komórek "ucywilnieniem" z natury,

- atmosfera towarzysząca wspomnianym działaniom: brak informacji, brak jasnych kryteriów, dowolność w szafowaniu ludzkimi losami, zmiany kandydatur "na telefon", "załatwiactwo" i "cwaniactwo", ogólny chaos, pozostawienie ludzi samych sobie przez byłe kierownictwo, na pewno, w ocenie Skarżącej, nie mają nic wspólnego z transparentnym procesem reformy.

Działania przytoczone powyżej, wzbudzają uzasadnione obawy Skarżącej, co do bezstronności i obiektywizmu całokształtu procesu przydziału miejsc pełnienia służby lub pracy, a jako takie winny być transparentne i jasno zdefiniowane.

Wskazanie funkcjonariuszom takim jak Skarżąca miejsca dalszego pełnienia służby w Urzędach Skarbowych, nie biorąc pod uwagę całej ich dotychczasowej służby, kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego, a jedynie kierowanie się ostatnim miejscem wykonywanych czynności czy też limitami Szefa Służby Celnej jest w ocenie Skarżącej, nie tylko krzywdzące z ludzkiego punktu widzenia, ale również stanowi deprecjację zawodową człowieka. Obdarcie celnika z dorobku zawodowego, stopnia (aspirant celny), munduru ([...] letnia służba celna), stanowiska (stanowisko specjalistyczne, choć przez ostatnich [...] lat pełniła służbę na samodzielnym stanowisku – [...]), w celu wykonywania zadań pomocowych w urzędach skarbowych, stanowi ewidentną nieuzasadnioną karę.

Odnośnie do zarzutów proceduralnych Skarżąca podniosła, że w tej sprawie nie była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, faktycznie nie brała udziału w tym postępowaniu - a co za tym idzie, nie mogła w ogóle składać wniosków, ani "bronić się". Wydana decyzja nie ma uzasadnienia i Skarżąca nie rozumie motywów jej wydania.

4. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, Organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem.

5. W odpowiedzi na pismo Skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. - odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, Organ poinformował, że przepisy p.w.u.KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Jednocześnie Organ wskazał, że przepisy p.w.u.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.

W związku z powyższym, Organ uznał, że przedłożona Skarżącej propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w S. znajduje oparcie w przepisach prawa.

6. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca wniosła skargę na złożoną jej w dniu 30 maja 2017 r. propozycję pracy.

Złożenie skargi poprzedziła wystosowaniem do Organu w dniu 12 czerwca 2017 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że Organ był zobowiązany przedłożyć jej propozycję pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że złożonej jej propozycji pracy zarzuca: nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia takiej propozycji pracy w świetle przepisów p.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) z dnia 16 listopada 2016 r. poprzez faktyczne zwolnienie jej z służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuca także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2,7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. 

Z daleko idącej tzw. "ostrożności procesowej" - na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby

Zarzuca też, że złożenie jej propozycji pracy (czyli tzw. "ucywilnienie" nie powinno mieć miejsca w stosunku do Skarżącej, z uwagi na treść przepisu art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS.

Następnie Skarżąca przedstawiła przebieg swojej dotychczasowej kariery i służby.

Wskazała, że przedstawiona jej propozycja pracy miała ten efekt, że niezależnie od decyzji Skarżącej, w istocie zwalnia ją ze służby, bo albo ma charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo w ogóle zwalnia z służby z dniem 31 sierpnia 2017 roku.

Skarżąca wskazała, że przyjęła propozycję pracy, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, co nie zmienia tego, iż nie zgadza się z faktem przedłożenia jej tej propozycji i brakiem przedstawienia jej propozycji służby. Skarżąca podniosła, że przyjmując za organem, iż złożona jej propozycja nie jest decyzją administracyjną, to musi to, w jej ocenie, być inną prawnie możliwą do zaskarżenia formą - w tym przypadku np. inną czynnością lub aktem opisanym w art. 3 p. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."). W przeciwnym wypadku, w ocenie Skarżącej, naruszona byłaby konstytucyjna zasada prawa do sądu.

Skarżąca wywiodła, że z uwagi na fakt, iż propozycja dotyczyła funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, pełniącego służbę na podstawie mianowania (administracyjno-prawna podstawa zatrudnienia) i że wydał ją organ administracji publicznej, to właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym.

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca podała, że zjawisko "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych nigdy uprzednio w polskim porządku prawnym nie wystąpiło. Nigdy bowiem nie zdarzyło się by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby i kierowania ich do pracy poprzez przekazanie im propozycji pracy, przekształcania podstawy wykonywanych czynności służbowych z aktu mianowania na kodeks pracy.

Wskazała jednocześnie wyraźnie, iż ustawodawca w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS ani w ustawie o KAS, w istocie (wbrew swoim chęciom czy intencjom), nie zapisał w ogóle prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Bowiem przepis art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS i użyty tam przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano - tylko takie dwa rodzaje zmian.

Skarżąca wywiodła, że wskazany zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem - wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy.

Powyższą argumentację uzupełnia fakt użycia przez ustawodawcę zwrotu "albo" w dalszej części analizowanego przepisu. Wskazać należy, iż zwrot ten wskazuje na alternatywę wykluczającą się - czyli tzw. dysjunkcję. Należy tu podkreślić, iż dysjunkcja w logice stanowi zdanie złożone z dwóch zdań połączonych spójnikiem "albo", prawdziwe pod warunkiem, że zachodzi najwyżej jedna z dwóch wskazanych w nich możliwości. Zatem pracownicy "zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej", w ocenie Skarżącej, w świetle ww. przepisu mogli stać się tylko i wyłącznie "pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej" a "funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych" mogą stać się tylko i wyłącznie "funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej,(...) pełniącymi służbę w jednostkach KAS".

Skarżąca podkreśliła, że w art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS ustawodawca w dalszym ciągu konsekwentnie stosuje słowo "odpowiednio" wskazując, iż "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Wskazany przepis operuje tymi samymi, co art. 165 ust. 3 zwrotami, tj. "odpowiednio" oraz "albo" co, jak wywodzi Skarżąca, należy jednoznacznie rozumieć w ten sposób iż w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Innymi słowy - organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zapisy tego przepisu wykluczają dowolność czy zamienność składania propozycji, tj. wykluczają by pracownik dostał propozycję służby, a funkcjonariusz propozycję pracy. Gdyby ustawodawca chciał zapisać przepis inaczej powinien nie używać słowa "odpowiednio" tylko użyć słowa "lub" jako alternatywy (tak samo w drugiej części zdania, byłoby: określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby).

Dodatkowo Skarżąca podkreśliła treść art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS, który także wskazuje rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycję służby, a pracownicy tylko propozycję pracy.

Skarżąca dodatkowo podniosła, że sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy a część - propozycję służby, jest niezgodna z Konstytucją, będąc nierównym traktowaniem osób w takiej samej sytuacji prawnej: wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celnej. Z tego powodu, jak podkreśliła Skarżąca, osoby te nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS.

Przywołując konstytucyjną zasadę równości i powołując stosowne orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Skarżąca końcowo stwierdziła, iż niemożliwe było na podstawie treści przepisów obu ustaw: o KAS i przepisów wprowadzających ustawę o KAS w ogóle prowadzenie procesu "ucywilnienia".

Z ostrożności procesowej - jeżeli Sąd doszedłby jednak do wniosku, iż sam proces "ucywilnienia" jednak mógł być przeprowadzony, to Skarżąca podniosła zarzut jego niekonstytucyjności. Niekonstytucyjność ta wyraża się tym, że ustawodawca zapisał niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia" w art. 165 ust. 7 (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, iż organy stosujące prawo dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego, a na mocy "zwykłego" pisma - pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r. (pismo nr [...]).

Wskazała, iż Organ nigdy nie ukrywał i wprost wskazywał, iż działa na podstawie tego pisma i wg reguł wyznaczonych przez to pismo. Pismo Szefa KAS opisuje dokładnie gdzie należy przeprowadzić proces "ucywilnienia" (w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych), bez patrzenia na przesłanki ustawowe z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS.

Skarżąca podniosła także naruszenie konstytucyjnej normy art. 60, poprzez fakt niejasnego sformułowania przesłanek "ucywilnienia".

Na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy Skarżąca podniosła, przypominając przebieg swojej kariery zawodowej jako funkcjonariusza celnego, iż nie było to właściwe w stosunku do niej z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Przebieg służby Skarżącej, wiedza i doświadczenie, kwalifikacje powinny obligować Organ do przedstawienia jej propozycji służby. Uwypukliła, że przedstawiony przebieg służby wskazuje na ogromną dyspozycyjność w wykonywaniu powierzanych zadań, silną identyfikację ze służbą, zaradność, wiedzę, ogromne doświadczenie i elastyczne odnajdywanie się w różnych sytuacjach zawodowych.

Podniosła również, że z uwagi na konstrukcję normy art. 170 w zw. z art. 36 p.w.u.KAS nie powinna otrzymać propozycji pracy. W ocenie Skarżącej konstrukcja tych norm oznacza, że osoby pełniące służbę w jednostkach wskazanych w art. 36 pkt. 4, 5 i 7 w ogóle nie podlegają procesowi składania jakichkolwiek propozycji. Oznacza to, że Skarżąca nie mogła otrzymać propozycji pracy w myśl tego przepisu, pełniła bowiem służbę w Urzędzie Celno-Skarbowym. Gdyby bowiem ustawodawca chciał inaczej (tj. ustanowić sytuację, w której wszyscy funkcjonariusze otrzymaliby propozycje), to skonstruowałby wskazany przepis art. 170 ust. 1 przede wszystkim bez wymieniania poszczególnych jednostek z art. 36. Zapisałby cały przepis art. 36 lub wskazał po prostu, że wszyscy funkcjonariusze podlegają procesowi składania propozycji. Należy zresztą zauważyć, iż taki (obejmujący wszystkich funkcjonariuszy) był pierwotny kształt przepisu art. 170 ust. 1 na początku prac legislacyjnych, a został on zmieniony w ich toku. Oznacza to celowe i przemyślane działanie ustawodawcy.

7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. zagadnienie przekazane przez skarżącą do oceny prawnej WSA w Szczecinie nie poddaje się kognicji sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości tego sądu do rozpoznania przedmiotu skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z tego też powodu skarga powinna zostać odrzucona.

Treść skargi, w ocenie Organu, jednoznacznie wskazuje, że Skarżąca uczynniła jej przedmiotem pismo pracodawcy - IAS w S. z 29 maja 2017 r. nr [...], zawierające propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej.

Odnosząc się do tak określonego przez Skarżącą przedmiotu zaskarżenia Organ wskazał, że brak było podstaw prawnych, by indywidualną sytuację prawną Skarżącej - przedstawienie propozycji pracy w IAS - rozpatrywać w trybie administracyjnym. Nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., która mogłaby podlegać zaskarżeniu. Kwestia ta ma charakter pracowniczy, ustawodawca nie sformułował bowiem normy prawnej, która nakazywałaby rozważać zmianę statusu zatrudnionego w KAS w formie decyzji administracyjnej, co wyklucza możliwość kwestionowania zasadność tego rodzaju działania pracodawcy w zainicjowanym przez skarżącą trybie sądowo-administracyjnym. Jedynie propozycja służby, składana byłaby w trybie administracyjnym, co wynika z art. 169 ust. 4 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z jego treścią propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Natomiast zgodnie z ust. 6 i 7 powołanego artykułu, do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a., a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ uwypuklił, że ustawodawca przewidział zatem dwa tryby zatrudniania w jednostkach KAS.

Jak wskazał Organ, wbrew twierdzeniom Skarżącej, złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie może być traktowane jako zwolnienie ze służby, zgodnie bowiem z art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (gdy stosunek pracy wygasa), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S., złożenie propozycji pracy nie może być postrzegane jako czynność objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż czynność ta - jak wskazano powyżej - nie mieści się w sferze działania administracji publicznej, gdyż jest czynnością pracodawcy i odbywa się na podstawie prawa pracy. Wolą ustawodawcy było bowiem objęcie kontrolą sądu administracyjnego prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych, a więc ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Koniecznym jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do takiego przepisu, który określa uprawnienia lub obowiązki oznaczonego podmiotu. Powyższe implikuje istnienie związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która go dotyczy. W przedmiotowej sprawie brak natomiast takiej implikacji, gdyż przedstawienie propozycji pracy jest czynnością jednostronną, realizowaną przez pracodawcę, którym w tym wypadku jest IAS w S., a nie przez organ administracji publicznej.

Dalej Organ wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, iż proces "ucywilnienia" nie został uregulowany w ustawie wprowadzającej KAS. Podkreślił, iż KAS rozpoczęła funkcjonowanie od 1 marca 2017 r., powstając w drodze konsolidacji administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej. Nieodłącznym elementem tej reformy stało się tzw. "ucywilnienie" niektórych funkcjonariuszy. Proces ten nie dotyczy wszystkich funkcjonariuszy, lecz jedynie tych, którzy w strukturach KAS nie będą realizowali zadań zastrzeżonych do realizacji wyłącznie przez funkcjonariuszy. Zakres tych zadań określają przepisy ustawy o KAS, w szczególności art. 2 ust. 2 tej ustawy, zatem to zadania ustawowe determinują status osoby je realizującej, tj. funkcjonariusz służby Celno-Skarbowej lub pracownik służby cywilnej.

Wdrożenie powołanych przepisów, jak wskazał Organ oznacza, że część zadań realizowanych do 28 lutego 2017 r. przez jednostki organizacyjne Służby Celnej jest aktualnie realizowana przez urzędy skarbowe, co wywołuje konieczność częściowej redukcji liczby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w stosunku do liczby funkcjonariuszy byłej Służby Celnej. Powyżej wskazany cel reformy znalazł odzwierciedlenie w obowiązującej regulacji prawnej (art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS).

Ustawodawca wskazał wyraźnie jakimi kryteriami mają kierować się dyrektorzy KAS składając propozycję pracy bądź służby (pisma Szefa KAS mają natomiast charakter pomocniczych wytycznych). Mają one zastosowanie do wszystkich osób zatrudnionych w KAS i dają podstawę do zmiany statusu zatrudnienia. Celem takiego działania jest bowiem optymalne zaszeregowanie osób zatrudnionych w nowych strukturach KAS. Odbywa się ono poprzez poprawne przydzielenie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej do zadań wynikających z ustawy o KAS, realizację limitów etatów przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej przewidzianych dla danych komórek organizacyjnych, co ma gwarantować skuteczne działanie oraz sprawną realizację zadań we wszystkich obszarach. Ustawodawca pozostawił zatem kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie stosunku pracy albo propozycja pełnienia służby).

Organ wskazał, że przytoczona konstrukcja prawna (art. 165 ust. 7 ww. ustawy) spełnia wymogi prawidłowej legislacji. Zastosowane w treści normy zwrotu "stają się (...) odpowiednio" oznacza, że składana pracownikom i funkcjonariuszom propozycja zatrudnienia albo służby - nowe warunki zatrudnienia bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach, może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Zwrot ten porządkuje zatem kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Nie można zatem zgodzić się ze Skarżącą, jak wskazał Organ, iż ustawowa formuła oznacza, że dotychczasowi pracownicy mogą uzyskać w KAS tylko status pracownika, a funkcjonariusze tylko status funkcjonariusza.

W ocenie Organu nie znajduje również uzasadnienia prawnego argumentacja jakoby spójnik "albo" miał przesądzać o poprawności wykładni zastosowanej przez skarżącą. Użycie przez ustawodawcę alternatywy rozłącznej oznacza tylko tyle, iż pracodawca w ramach zatrudnienia w jednostkach KAS może konkretnej osobie zaproponować jedną z dwóch propozycji: propozycję zatrudnienia bądź służby. Użycie spójnika "lub" oznaczałoby natomiast, iż jedna osoba może dostać jedną z dwóch propozycji lub dwie propozycje jednocześnie, co byłoby nielogicznym rozwiązaniem.

Organ podkreślił, iż odnosząc się do okoliczności zatrudnienia Skarżącej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S., przygotowując propozycje pracy lub służby, uwzględniał przebieg jej dotychczasowej pracy, posiadane kwalifikacje i miejsce zamieszkania pracownika. Brał pod uwagę również:

- wskazania zawarte wprost w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, odnośnie zadań zastrzeżonych do realizacji przez funkcjonariuszy oraz wskazania w zarządzeniu statutowym odnośnie komórek organizacyjnych/zadań, które w nowej strukturze administracji skarbowej mają być realizowane przez pracowników cywilnych lub funkcjonariuszy,

- konieczność realizacji zadań centralnych INTRASTAT, COW, TOR, CKEA,

- konieczność wypełnienia limitów w zakresie alokacji byłych funkcjonariuszy Służby Celnej i pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w obszarach akcyzy, czynności sprawdzających i analitycznych, identyfikacji i weryfikacji poprawności rejestracji podatników,

- ewentualne zagrożenia w realizacji zadań, zwłaszcza w komórkach dochodzeniowo- śledczych, realizacji i orzecznictwa.

Co do zasady również, przygotowując propozycję pracy lub służby, pracodawca wyznaczał pracownikom realizację zadań w komórce organizacyjnej zgodnej z dotychczas realizowanym zakresem zadań i na dotychczasowych warunkach płacowych. Propozycja przedłożona Skarżącej została przygotowana z uwzględnieniem dotychczas realizowanych zadań, na tych samych warunkach finansowych. Od 1 października 2007 r. do 31 października 2016 r. realizowała ona w zadania w Referacie Akcyzy, Referacie Akcyzy i Gier, Referacie Procedur Celnych i Obsługi Przedsiębiorców oraz Akcyzy i Gier w Izbie Celnej w S. z miejscem świadczenia pracy w Urzędzie Celnym w K. Propozycję zatrudnienia w nowej strukturze organizacyjnej Skarżąca otrzymała w Dziale Czynności Analitycznych i Sprawdzających w Drugim Urzędzie Skarbowym w K., gdzie wykonuje zadania związane z analizą deklaracji akcyzowych, a więc zadania wykonywane w okresie służby w byłej Izbie Celnej.

Organ wskazał, że w artykule 2 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, zawarto katalog zadań wykonywanych wyłącznie przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. W zakresie tym nie mieszczą się zadania w zakresie akcyzy, przypisane do czynności wykonywanych przez członków korpusu służby cywilnej. Z uwagi na takie okoliczności przygotowana została dla Skarżącej propozycja pracy, a nie służby, bowiem dotychczasowe jej doświadczenie i umiejętności mogły być doskonale wykorzystane w korpusie służby cywilnej przy realizacji ustawowych zadań KAS.

Należy pamiętać, że dyrektor IAS odpowiada za zapewnienie skutecznej realizacji wszystkich ustawowych zadań KAS, dlatego też niezrozumiałym byłoby, gdyby nie korzystał z doświadczenia i wiedzy osób, które te zadania realizowały.

Nie jest zatem słuszne, w ocenie Organu, twierdzenie, że dyrektor IAS mógł tylko i wyłącznie pracownikom zaproponować propozycję zatrudnienia. Potwierdzeniem przytoczonej wykładni i wyrazem spójności przepisów jest treść art. 171 ust. 1, art. 174 ust. 1,2,3, art. 175 ww. ustawy, które wskazują na zakres uprawnień funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję pracy w KAS. 

Ponadto Organ zgodził się z powołanym przez Skarżącą orzecznictwem, zgodnie z którym nie nazwa pisma, ale zakres sprawy przesądza o charakterze aktu. Jak wskazano jednak powyżej brak jest przepisu prawa, na podstawie którego taki akt mógłby być podjęty. Natomiast orzeczenia w przytoczonych przez Skarżącą sprawach, w których podmiotem byli funkcjonariusze, podejmowane były w zmienionym już stanie prawnym.

Równocześnie, w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60 Konstytucji RP. Dyrektor IAS w S. przedstawił przesłanki zmiany statusu zatrudnienia skarżącej, a zmiana ta nastąpiła w ustawowo określonym procesie "ucywilnienia". Istniały zatem podstawy faktyczne i prawne działania pracodawcy. Ustawodawca, statuując sporne regulacje, sformułował je zgodnie z zasadą państwa prawnego, a przepisy w tym zakresie nie budziły wątpliwości.

Zachowana została również zasada równości wobec prawa statuująca obowiązek traktowania na równi osób znajdujących się w podobnej sytuacji, ponieważ funkcjonariusze różnili się zakresem wykonywanych działań, a jak wskazano powyżej, ta kwestia miała decydujące znaczenie. Tym samym nie naruszono zasady równego traktowania i nie ograniczono skarżącej dostępu do służby publicznej, a zastosowano jedynie - dopuszczalne konstytucyjnie - dodatkowe kryteria przydatności do konkretnych stanowisk.

Końcowo Organ podniósł, iż kwestionowane normy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej korzystają z domniemania konstytucyjności, bowiem w procesie legislacyjnym nie zostały one w żaden sposób zakwestionowane. W konsekwencji Organ wskazał, iż nieuprawnione są zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, złożona została zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, nie powinna była przybrać formy decyzji administracyjnej, zatem nie podlegała wymogom procesowym zastrzeżonym dla tego rodzaju indywidualnych aktów prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie argumenty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

8. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem.

Katalog spraw objętych zakresem kognicji sądów administracyjnych został wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a., z uwzględnieniem § 3. Zgodnie z ustawową dyspozycją, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, m.in., w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Treść skargi jednoznacznie wskazuje, że Skarżąca uczynniła jej przedmiotem pismo pracodawcy - IAS w S. z 29 maja 2017 r. nr [...] zawierające propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej, wskazując iż w jej ocenie pismo to należy traktować jako "inny akt lub czynność".

Odnosząc się do tak określonego przez Skarżącą przedmiotu zaskarżenia Sąd uznał, że pisemna propozycja złożona funkcjonariuszowi, określająca nowe warunki zatrudnienia w IAS - jest decyzją, w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., która podlega zaskarżeniu.

9. Sąd orzekający w sprawie uznał także, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, choć rzeczywiście mało czytelnie ustawodawca to sformułował, to jednak z treści norm ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS da się wyprowadzić wolę ustawodawcy, że funkcjonariuszom (celnym) pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Wynika to chociażby z treści art. 169 ust. 3 p.w.u.KAS.

10. Wywód w sprawie należy rozpocząć od rozważenia kwestii tzw. "zaniechania ustawodawcy".

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii dopuszczalności kwestionowania braku określonych regulacji w postępowaniu przed nim. Zaniechanie ustawodawcy, jako takie, nie może bowiem stanowić przedmiotu skargi konstytucyjnej. TK przyjmował przy tym konsekwentnie, że nie leży w jego kompetencjach orzekanie o zaniechaniach ustawodawcy polegających na nie wydaniu aktu normatywnego, nawet jeżeli obowiązek wydania danego aktu wynika z norm konstytucyjnych.

W wypadku natomiast obowiązującego aktu normatywnego, jest w kompetencjach TK ocena jego konstytucyjności z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Trybunał ma bowiem możliwość dokonania w tym wypadku oceny, czy w treści normatywnej badanego przepisu "brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji" (por. wyroki TK z: 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., sygn. akt K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., sygn. akt SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; 14 marca 2006 r., sygn. akt SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29 i 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 20/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 38).

Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął. Ocenie bowiem podlega zawsze treść normatywna zaskarżonego przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji.

11. Dlatego zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął się niekonstytucyjnością normy wyrażonej w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS?

11.1. TK w orzeczeniach umarzających postępowanie w sprawach kierowanych doń pytań prawnych dotyczących podstaw prawnych kontrolowanych decyzji, wskazywał m.in. na skutek w postaci "materialnej konsumpcji" oraz brak przedmiotu postępowania, które w ocenie TK czyni niedopuszczalnym dalszy jego bieg.

11.2. 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej przywoływana jako: "otpTK").

Na gruncie otpTK aktualna jest reguła, że Trybunał na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli i skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia TK z: 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 94/06, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 185; 14 listopada 2007 r., sygn. akt SK 53/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 139; 30 maja 2007 r., sygn. akt SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 28 października 2002 r., sygn. akt SK 21/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 78; 21 marca 2000 r., sygn. akt SK 6/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 66 oraz 19 grudnia 2000 r., sygn. akt SK 19/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 303). Nie ma bowiem żadnych przeszkód formalnych, aby weryfikacja taka miała miejsce po zakończeniu wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Nadanie jej dalszego biegu nie oznacza bowiem konwalidacji skargi; wydanie przez sędziego odpowiedniego zarządzenia w tej kwestii nie usuwa ani braku legitymacji czynnej, ani braków formalnych, ani oczywistej bezzasadności skargi. Nie występuje tu również związanie Trybunału wcześniejszym orzeczeniem, gdyż zarządzenie sędziego Trybunału nie jest orzeczeniem Trybunału (por. np. postanowienia TK z: 16 czerwca 2009 r., sygn. akt SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97; 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 29/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 53; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt SK 93/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 48).

Jak wskazał TK w postanowieniu z dnia 16 maja 2017 r. (sygn. akt P 115/15), Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniał warunki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego (zob. postanowienie TK z 11 lutego 2015 r., sygn. akt P 44/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 21 i przywołane tam orzecznictwo). Ustalenia te zachowują aktualność również pod rządami obecnie obowiązującej otpTK, gdyż są one determinowane treścią art. 193 Konstytucji (zob. wyrok TK z 18 października 2016 r., sygn. akt P 123/15, OTK ZU A/2016, poz. 80 i przywołane tam orzecznictwo).

11.3. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 5 otpTK, pytanie prawne zawiera wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało zadane.

Dopuszczalność pytania prawnego zależy od łącznego spełnienia trzech przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej.

Przesłanka podmiotowa polega na tym, że z pytaniem prawnym do TK zwraca się sąd. Zgodnie z przesłanką przedmiotową, sąd może kwestionować przepis, normę lub akt normatywny, które muszą być zastosowane przez niego w toczącym się postępowaniu i na podstawie których wyda stosowne orzeczenie. Sąd nie może więc pytać ani o wykładnię przepisów, ani o kwestie związane ze stosowaniem prawa (zob. postanowienia TK z: 10 października 2000 r., sygn. akt P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 27 lutego 2008 r., sygn. akt P 31/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 24; 4 października 2010 r., sygn. akt P 12/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 86; 19 października 2011 r., sygn. akt P 42/10, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 92).

Przedmiotem pytania prawnego mogą być zarówno przepisy prawa proceduralnego, wyrażające tryb danego postępowania, jak i przepisy prawa materialnego, na podstawie których możliwa jest ocena stanów faktycznych. Wreszcie, mogą to być przepisy kompetencyjne i ustrojowe (zob. wyrok TK z 20 października 2010 r., sygn. akt P 37/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 79, oraz postanowienie TK z 19 października 2011 r., sygn. akt P 42/10).

Zgodnie z przesłanką funkcjonalną, musi istnieć związek między pytaniem prawnym a sprawą zawisłą przed sądem. Odpowiedź na pytanie prawne powinna być sądowi niezbędna do prawidłowego rozstrzygnięcia toczącej się przed nim sprawy, a zależność powinna być wskazana i uzasadniona przez sąd. Toteż pytający sąd musi dokładnie uzasadnić, dlaczego rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy nie jest możliwe bez wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienia TK z: 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; 4 października 2010 r., sygn. akt P 12/08, oraz wyrok TK z 20 października 2010 r., sygn. akt P 37/09).

Relewantność relacji między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy przez sąd nie wystarcza jednak, aby uznać pytanie prawne za dopuszczalne. Pytanie prawne jest bowiem instytucją, która opiera się na obiektywnie istniejącej potrzebie stwierdzenia, czy przepis, który podlega zastosowaniu w toczącej się przed sądem sprawie, jest zgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu. Potrzeba ta musi być tego rodzaju, że sąd stawiający pytanie prawne nie mógłby rozstrzygnąć toczącej się przed nim sprawy bez wcześniejszej odpowiedzi na pytanie prawne (zob. postanowienia TK z 7 lipca 2004 r., sygn. akt P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76; 14 grudnia 2004 r., sygn. akt P 32/02, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 123).

Pytanie prawne należy zatem traktować jako taki środek badania konstytucyjności przepisów, który jest wykorzystywany wówczas, gdy wątpliwości sądu co do zgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą nie mogą być usunięte w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie nie można zastosować innych, niebudzących wątpliwości przepisów prawnych lub aktów normatywnych (zob. np. postanowienia TK z: 29 marca 2000 r., sygn. akt P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 30 maja 2005 r., sygn. akt P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60; 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; 23 czerwca 2009 r., sygn. akt P 35/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 100; 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 53; 8 marca 2011 r., sygn. akt P 33/10, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 15; 8 stycznia 2014 r., sygn. akt P 4/13, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 5; 25 listopada 2015 r., sygn. akt P 12/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 178; 19 lipca 2016 r., sygn. akt P 112/15, OTK ZU A/2016, poz. 61).

Z powyższego wynika, że pytanie jest niedopuszczalne, jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą mogą być usunięte w drodze wykładni albo gdy w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy prawne lub akt normatywny (por. postanowienia TK z: 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07; 27 lutego 2008 r., sygn. akt P 31/06; 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52 oraz 4 października 2010 r., sygn. akt P 12/08).

Jeśli więc sąd, który przy rozpoznawaniu konkretnej, zawisłej przed nim sprawy, poweźmie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności musi podjąć próbę wyeliminowania problemu konstytucyjnego przez zastosowanie odpowiednich reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, a w szczególności przez zastosowanie wykładni zgodnej z Konstytucją (zob. postanowienie z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt P 16/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 142). Orzekając powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję (zob. postanowienie z 8 marca 2011 r., sygn. akt P 33/10).

Nie można mówić o spełnieniu przesłanki funkcjonalnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych. Tym samym wątpliwości co do zgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą muszą być obiektywnie uzasadnione i na tyle istotne, że istnieje potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienia TK z: 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 15 maja 2007 r., sygn. akt P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57; 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt P 26/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 52;19 października 2011 r., sygn. akt P 42/10; 18 lutego 2014 r., sygn. akt P 41/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 21).

Jak wskazał TK w postanowieniu z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt P 44/13), przesłanka funkcjonalna wskazuje na związek między pytaniem prawnym a sprawą zawisłą przed sądem. Pytanie prawne może być podniesione wyłącznie na tle konkretnej sprawy, a jego przedmiotem może być wyłącznie przepis prawa, który ma bezpośredni związek z toczącym się postępowaniem (por. postanowienie TK z 10 października 2000 r., sygn. akt P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195). Tym samym przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ten przepis, który musi być zastosowany przez sąd w toczącym się postępowaniu i w oparciu o który sąd jest zobowiązany wydać stosowne orzeczenie, a więc który będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia (por. postanowienia TK z: 27 lutego 2008 r., sygn. akt P 31/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 24; 4 października 2010 r., sygn. akt P 12/08 oraz 19 października 2011 r., sygn. akt P 42/10, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 92).

11.4. W postanowieniu z dnia 11 lutego 2015 r. (sygn. akt P 44/13), Trybunał wskazał także, że jeżeli zaskarżone zostały przepisy (...), które utraciły już moc obowiązującą, bowiem skonsumowały się (...), a hipotetyczne orzeczenie o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów nie doprowadziłoby do zmiany sytuacji prawnej osób, których sprawy są rozpatrywane przez pytające sądy, nie jest również spełniona przesłanka konieczności wydania wyroku w celu ochrony konstytucyjnych praw lub wolności (por. postanowienia TK z: 6 października 2009 r., sygn. akt P 77/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 140; 8 października 2009 r., sygn. akt P 117/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 141; 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt P 40/09, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 40 i 10 grudnia 2010 r., sygn. akt P 27/09, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 133).

Trybunał w takich sprawach dawał formalnoprawny wyraz o braku jego kompetencji do wydania rozstrzygnięcia i wydawał orzeczenia o umorzeniu postępowania uznając, że nie została spełniona przesłanka funkcjonalna pytania prawnego.

11.5. Zgodnie z normą wyrażoną w art. 165 ust. 6 ustawy p.w.u.KAS, pracownicy zatrudnieni (...) oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę (...), nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r. otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych (...). W myśl zaś art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS Dyrektor KIS, dyrektor IAS (...), składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, z uwagi na upływ terminów, o których mowa w powyżej przywołanych regulacjach, brak jest zatem w momencie orzekania przesłanki funkcjonalnej, która nie tyle uprawniałaby sąd do postawienia pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu o zbadanie zgodności art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS z Konstytucją, ile dawałaby Trybunałowi podstawy uznania braku wskazywanej powyżej przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, w konsekwencji prowadząc do umorzenia postepowania.

11.6. Pojawia się w takim miejscu pytanie jak ma postąpić sąd, gdy dostrzega, że problem konstytucyjny istnieje lecz jest nie rozwiązany, przy jednoczesnym braku zasadności kierowania pytania prawnego do TK?

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w sytuacji gdy sąd staje przed problemem konstytucyjnym i jednocześnie nie ma - z jakichkolwiek przyczyn – możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do TK, to wówczas powinien samodzielnie rozstrzygnąć ten problem. Rolą sądu jest bowiem wydanie orzeczenia w oparciu o zgodną z konstytucją podstawę prawną także wtedy, gdy w danej sprawie nie ma możliwości uzyskania orzeczenia TK (tak M. Wiącek, glosa do wyroku SN z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt III KRS 34/12).

Skoro bowiem Konstytucja jest najważniejszym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji RP), zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji), to istnieje możliwość samodzielnego dokonania przez sąd oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, co staje się obowiązkiem sądu, gdy nie ma możliwości uzyskania orzeczenia od TK (por. ww. glosa M. Wiącek).

12. Zgodnie z art. 165 ust. 6 p.w.u.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu.

Ust. 7 tego artykułu stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z kolei art. 169 ust. 1 stanowi, iż funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny dotychczasowemu.

Zgodnie z ust. 2 tego artykułu funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby. Na podstawie ust. 3, funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w art. 93 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, na jego wniosek jest przenoszony do izby administracji skarbowej właściwej ze względu na miejsce stałego zamieszkania. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Dla tego rozstrzygnięcia istotna jest regulacja zawarta w art. 169 ust. 4, zgodnie z którą propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uzupełnieniem powyższej normy jest ust 5, zgodnie z którym, złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji, zaś do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7).

W tym miejscu podnieść należy, iż w art. 169 ust. 4 ustawodawca wskazuje na tę samą propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7, z tym jednak, że pierwsza norma wskazuje na formę (decyzja administracyjna), druga zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W świetle przytoczonych uregulowań i w konsekwencji stwierdzenia zaniechania ustawodawcy w zakresie, w jakim nie wskazał on, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi także decyzję w rozumieniu przepisów K.p.a., Sąd orzekający w sprawie uznał, że norma art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań, wreszcie prawo do sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, otrzymają zaś propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę.

Sąd stoi bowiem na stanowisku, że skoro ustawodawca objął ochroną tych funkcjonariuszy, którym miast służby w izbach celnych zaproponowano służbę w Służbie Celno-Skarbowej, to za rażąco niesprawiedliwe należy uznać brak objęcia taką ochroną tych funkcjonariuszy, którym dotychczasowy stosunek mianowania i służby zastępuje się formą dla nich mniej korzystną – stosunkiem pracy.

W ocenie Sądu, funkcjonariusz, który status ten traci, ma prawo do rzetelnego uzasadnienia, zawartego w decyzji administracyjnej, w jaki sposób posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę, tym bardziej, że zdaniem Sądu decyzja w zakresie nowych warunków zatrudnienia w istocie ma znacznie szersze pole oddziaływania, wobec czego funkcjonariusz powinien nie tylko mieć prawo do poznania argumentów, jakie doprowadziły organ do przekonania, że tym funkcjonariuszem nie powinien już być. Rozstrzygnięcie o przeniesieniu funkcjonariusza celnego do pracy na podstawie umowy o pracę nie tylko pozbawia takiego funkcjonariusza dotychczasowej ochrony ale także potencjalnie:

- eliminuje go z katalogu osób objętych uprawnieniami emerytalnymi, które przysługują funkcjonariuszom;

- może spowodować obniżenie wynagrodzenia (brak gwarancji dotychczasowego uposażenia);

- pozbawia funkcjonariusza dotychczasowych dodatków z tyt. posiadanego stopnia służbowego, czy uprawnienia do dodatkowego urlopu wypoczynkowego

- przerywa jego ścieżkę kariery zawodowej w Służbie Celnej i powoduje konieczność niezwłocznego przystosowania się do nowych warunków nawet w sytuacji, gdy kilkanaście lat spędził on w formacji;

- deprecjonuje akt mianowania;

nie mówiąc już o poczuciu frustracji i niesprawiedliwości, etc.

13.1 Pozbawienie funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę ochrony w postaci możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznacza de facto poddanie funkcjonariuszy celnych procesowi "ucywilnienia", bez zapewnienia im środków odwoławczych.

Na kontrowersyjność takiego rozwiązania wskazywano m.in. w opiniach składanych do projektu ustawy p.w.u.KAS. Co więcej, rozwiązanie przyjęte w ustawie, nie jest znane w innych służbach mundurowych. Zarówno w Policji jak i w Straży Granicznej zastąpiono funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami tych formacji pracownikami cywilnymi, zaś funkcjonariuszy przeniesiono ze stanowisk administracyjnych na stanowiska związane ze zwalczaniem przestępczości, czy do służby w jednostkach bezpośrednio chroniących granicę państwową (por. A. Halicki, Analiza projektu ustawy z dnia 31 maja 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, MPCiP 8/2016 s. 294). W ten sposób dokonano "ucywilnienia" komórek organizacyjnych, nie zaś funkcjonariuszy pełniących w nich służbę. W tym zakresie rację należy przyznać także Skarżącej.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. O miejscu i roli funkcjonariusza w służbie decydują potrzeby danej służby, które mogą zmieniać się w czasie. Odnosząc to do funkcjonariuszy celnych wskazać należy, że żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Natomiast w zamian za poświęcenie na rzecz Państwa, w tym rezygnację z konstytucyjnych praw przysługujących obywatelom RP (np. udziału w życiu publicznym), funkcjonariusz mógł liczyć na ochronę prawną wynikającą z trwałości i stabilności stosunku służbowego (por. A. Halicki, tamże).

13.2. Dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych dokonane na podstawie kolejnych pragmatyk wskazują ponadto, że taką ochronę prawną, na którą wskazuje Sąd – zapewniano.

I tak, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802), funkcjonariusze celni zatrudnieni w dniu wejścia w życie tej ustawy w administracji celnej od tego dnia wykonują zadania przewidziane dla Służby Celnej, zaś w zakresie dotyczącym stosunku pracy stosuje się dotychczasowe warunki pracy i płacy. W terminie dziewięciu miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy funkcjonariusze celni otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby uwzględniającą ich kwalifikacje, przebieg oraz oceny dotychczasowej pracy. Zasada ta nie obejmowała osób, które nie spełniały jednego bądź kilku rygorów selekcyjnych związanych w pełnieniem służby w Służbie Celnej, tj. nie posiadały obywatelstwa polskiego, nie korzystały z pełni praw publicznych, były karane za przestępstwo popełnione umyślnie, etc. (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o S.C. z 1999 r.). Kolejnym etapem było złożenie przez funkcjonariusza w terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji bądź odmowie pełnienia służby. Przyjęcie propozycji skutkowało przekształceniem się dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby (art. 92 ustawy o S.C. z 1999 r.). Normodawca jednocześnie zagwarantował ochronę prawną funkcjonariuszowi, który nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca. Osoba taka mogła wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu – złożyć skargę do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy o S.C. z 1999 r.).

Mniej skomplikowany tryb postępowania został przyjęty przez ustawodawcę w procesie tworzenia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.).

Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy (31 października 2009 r.) pełnili służbę w Służbie Celnej stali się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy, przepis ten przewidywał płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ust. 4 przewidywał, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Natomiast na podstawie art. 222 ust. 5 –funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji.

Na gruncie powyższego w orzecznictwie zatem przyjmowano, iż odmiennie niż w pracowniczych stosunkach umownych oświadczenie funkcjonariusza celnego o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. Przekształcenia treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12, LEX nr 1456986), wypowiadając się w zakresie charakteru zmiany warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego - nie może budzić wątpliwości, że zmiana warunków służby, o których mowa w art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształceń stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Sąd ten wskazał, iż decyzja modyfikująca dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej pragmatyki służbowej, zmieniająca istotne elementy tego stosunku administracyjnego, realizuje taki sam cel, jaki wynika z prawa właściwego organu do przeniesienia służbowego. Kwalifikuje się zatem do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.

Podsumowując powyższe wskazać należy, iż nawet w przypadku zastosowania koncepcji opartej na składaniu propozycji pełnienia służby (1999 r.) funkcjonariuszowi przysługiwała ochrona prawna, której z uwagi na treść art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS, funkcjonariuszom nie zapewniono (por. A. Halicki, op. cit. s. 295).

14. Rozważania zawarte w tym orzeczeniu, dotyczące zakwestionowanego art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS oparte są na konstatacji, iż funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Teza ta jest powszechnie przyjęta zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu. We wszystkich formacjach mundurowych mamy do czynienia ze stosunkami administracyjnymi, których cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Z istoty stosunku służbowego wynika - jak określił Sąd Najwyższy - "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego (por. uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19).

15. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie odnosił się do leżących także u podstaw tego orzeczenia, konstytucyjnych zasad równości, słusznych oczekiwań i prawa do sądu, w tym w orzeczeniach odnoszących się do funkcjonariuszy służb mundurowych.

W wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K 45/02), odnoszącym się do stosunku służbowego funkcjonariusza UOP przekształcanej w ABW czy AW. Trybunał podniósł, iż: "Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r. stwierdził, że "ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby" (sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).

Przyjęcie, tak jak to uczynił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 kwietnia 1997 r. (sygn. akt K. 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16, s. 124), iż "stosunek służbowy funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa jest specyficzny, o bardzo wysokim poziomie dyskrecjonalności", nie oznacza dowolności w kształtowaniu reguł prawnych, warunkujących dostęp do służby w ABW czy AW.

Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego w powyższej sprawie było dokonanie oceny, czy sformułowane w art. 230 ust. 1 badanej ustawy kryteria oceny funkcjonariuszy są na tyle obiektywne i czytelne, że niezasadny czynią zarzut arbitralności i dowolności Szefów Agencji w decydowaniu o wypowiedzeniu stosunku służbowego dotychczasowym funkcjonariuszom UOP. Jak ustalił Trybunał Konstytucyjny, ustawa o ABW i AW nie zawiera postanowień dających podstawę do dokonywania wyboru pomiędzy funkcjonariuszami, których pragnie się pozostawić w służbie i którym chce się wypowiedzieć stosunek służbowy. Tego rodzaju selekcja, do której oczywiście uprawnieni są zwierzchnicy, może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia. Na marginesie należy zaznaczyć, że regulacja przewidziana w art. 230 ust. 1 pkt 2 ustaw - wbrew postanowieniom art. 228 ust. 1, który stanowił swoistą gwarancję "ciągłości służby" - dopuszcza nie tylko możliwość zmiany warunków służby (co koreluje z treścią art. 228 ust. 1), ale także możliwość wypowiedzenia stosunku służby.

Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy, idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy, spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Rozważając kwestie zgodności art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z art. 7 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w odniesieniu do gwarancji stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy Agencji w znacznej mierze mają zastosowanie te reguły sformułowane w wyroku TK z 12 grudnia 2002 r., które określają sytuację osoby pozostającej w stosunku służbowym jako bezstronnego, apolitycznego, fachowego wykonawcy zadań państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, w odniesieniu do służby cywilnej, że podstawowym i koniecznym elementem pozwalającym zachować neutralność polityczną korpusu jest takie ustawowe ukształtowanie powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, które zagwarantuje brak, choćby przejściowych, możliwości jakiejkolwiek ingerencji w tym zakresie ze strony polityków sprawujących władzę (sygn. akt K 9/02, OTK ZU nr 7/A/2002, s. 1264). Należy również zwrócić uwagę, że zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości stosunku pracy. Ma zatem znaczenie z punktu widzenia układania planów życiowych jednostki (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, s. 710).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca kształtując w art. 230 ust. 1 pkt 2 zasady doboru funkcjonariuszy, pozostawił Szefom Agencji nadmierny zakres swobody i uznaniowości, przez to że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych w sytuacji, gdy wprowadzone zmiany w funkcjonowaniu służb specjalnych miały w istocie charakter organizacyjny. Tym samym, stwierdził, że art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o ABW oraz AW jest niezgodny z art. 7 Konstytucji. Ponadto, przepis dopuszczający możliwość wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie niedających się jednoznacznie zweryfikować kryteriów, pozostaje w sprzeczności także z art. 60 Konstytucji.

16. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w badaniu konstytucyjności art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS, punkt ciężkości spoczywa na ocenie uprawnień rekompensujących funkcjonariuszom, którym pracodawca składa propozycję zatrudnienia, nie zaś propozycję dalszego pełnienia służby, skutki tej zmiany, która w istocie sprowadza się do zakończenia służby i rozpoczęcia świadczenia pracy (mimo, iż ustawodawca przewidział zachowanie ciągłości tak służby, jak i pracy w art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS). Przyznane funkcjonariuszom uprawnienia osłonowe w związku z tak dalece idącą dla nich zmianą – bo w istocie odejściem ze służby, z powodu jej reformy, po pierwsze muszą istnieć, po wtóre zaś, nie mogą być gorsze niż uprawnienia osłonowe tych, którzy w służbie zostają. Wprowadzone w art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS regulacje, pomijające ochronę prawną funkcjonariuszy przenoszonych ze służby do pracy (w konsekwencji ochronę prawną ich stosunku służbowego), powinny pozostawać w racjonalnym związku z przyczynami, które rodzą skutek prawny w postaci zmiany stosunku służby na stosunek zatrudnienia.

O ile bowiem reforma służby pozwala podejmować decyzje o doborze funkcjonariuszy (i w tym zakresie legalność tych decyzji podlega kontroli sądowej), to jednak nie usprawiedliwia różnicowania ochrony ich stosunku służbowego, w sposób niekorzystny dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano.

17. Zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji, głosi, że "(...) wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (zob. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1; por. także np. wyroki TK z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; 22 lutego 2005 r., sygn. akt K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; 12 lipca 2012 r., sygn. akt P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i 8 czerwca 2016 r., sygn. akt K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28).

Trybunał wielokrotnie podkreślał, że "[z] zasady równości nie wynika wymóg zagwarantowania podmiotom prawa konkretnych uprawnień czy też zakaz nakładania na podmioty konkretnych obowiązków. Zasada ta nakłada jednak obowiązek na prawodawcę, który decyduje się przyznać określone uprawnienie, aby przyznał je wszystkim podmiotom, które mają cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji prawnej, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Podobnie, jeśli prawodawca decyduje się nałożyć określone obowiązki, to musi nałożyć te obowiązki na wszystkie podmioty prawa, które mają wspólną cechę istotną z punktu widzenia danej regulacji, chyba że szczególne względy przemawiają za wprowadzeniem odstępstwa od zasady równości. Omawiana zasada konstytucyjna wyznacza zatem granice swobody regulacyjnej przy określaniu kręgu podmiotów poszczególnych uprawnień i obowiązków ustanawianych przez prawodawcę" (tak wyrok z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182).

W konsekwencji podkreślić należy, iż ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga rozpatrzenia trzech zagadnień. Po pierwsze, należy ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotną, uzasadniającą równe traktowanie określonych podmiotów, co wymaga przeprowadzenia analizy treści i celu aktu normatywnego, w którym została zawarta kontrolowana norma prawna. Po drugie, konieczne jest stwierdzenie, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Po trzecie wreszcie, jeżeli prawodawca odmiennie potraktował podmioty charakteryzujące się wspólną cechą istotną, to - mając na uwadze, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego - niezbędne okazuje się rozważenie, czy wprowadzone od tej zasady odstępstwo można uznać za dopuszczalne" (tak wyrok TK z 12 lipca 2012 r., sygn. akt P 24/10; por. także wyrok TK z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt K 37/13).

Trybunał w swoich orzeczeniach nieustająco podkreśla, że zasada równości nie ma charakteru absolutnego i niekiedy odmienność potraktowania sytuacji podobnych może być usprawiedliwiona. Z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału wynika, że argumenty uzasadniające odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą mieć: 1) charakter relewantny (racjonalnie uzasadniony), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; 2) charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; 3) pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (por. wyroki TK z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; 22 lutego 2005 r., sygn. akt K 10/04; 31 marca 2008 r., sygn. akt P 20/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 31 i 16 listopada 2010 r., sygn. akt K 2/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 102).

Oczywistym jest, że ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej równe traktowanie podmiotów prawa (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., sygn. akt K. 17/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 182). Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy, często będzie więc miało relatywny charakter. Nie oznacza też obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z tych podmiotów i w każdej sytuacji (orzeczenie z 18 marca 1997 r., sygn. akt K. 15/96, OTK ZU Nr 1/1997, s. 68). Samo bowiem odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny zwracał wielokrotnie uwagę, że nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP (wyrok z 12 maja 1998 r., sygn. akt U. 17/97, OTK ZU Nr 3/1998).

18. Odstąpienie od zasady równości, co Sąd orzekający w sprawie podkreśla, ma jednak zawsze mieć charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. "Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa" (sygn. akt K. 17/95, op.cit., s. 183 i cytowane orzeczenia wcześniejsze). Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.

Jak wskazywano powyżej, argumenty te muszą, po pierwsze, mieć charakter racjonalnie uzasadniony, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter relewantny. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium (por. orzeczenie z 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141).

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, przyjęta przez ustawodawcę norma art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS w zakresie, w jakim pomija pisemną propozycję zatrudnienia, narusza zakreśloną powyżej zasadę równości. Podnoszony już brak ratio legis wprowadzonego rozwiązania odmiennego potraktowania funkcjonariuszy, którym złożono pisemną propozycję pełnienia służby i funkcjonariuszy, którym złożono pisemną propozycję zatrudnienia, implikuje w ocenie Sądu, wniosek o naruszeniu powyższej zasady.

Także przesłanka proporcjonalności nie wydaje się być spełniona. Waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesu, który zostanie naruszony w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych.

Pomijając to, że zdaniem Sądu nie jest racjonalne uzasadnienie odmiennego potraktowania powyżej wskazanych funkcjonariuszy (takiego uzasadnienia brak także w samym uzasadnieniu projektu ustawy p.w.u.KAS), a także, że analizowana regulacja nie pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (przeciwnie, wskazano powyżej na argumenty przemawiające za potrzebą podobnego traktowania funkcjonariuszy, którym składa się propozycję), to w ocenie Sądu istnieją silniejsze argumenty przemawiające za podobnym traktowaniem tych dwóch grup funkcjonariuszy, jak choćby w zakresie dostępu do sądu.

19. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. także wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 19 lutego 2003 r., sygn. akt P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

W celu określenia zakresu prawa do sądu należy doprecyzować znaczenie pojęcia "sprawy", której rozpatrzenia przez sąd może żądać uprawniony podmiot. Pojęcie to nie jest definiowane w przepisach konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje jednak, co mieści się w zakresie "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowy zakres prawa do sądu trzeba określać poprzez odniesienie do podstawowej funkcji sądów, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny, do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów prawnych - sporów ze stosunków prawnych (zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 332). Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami państwowymi oraz - z pewnymi wyjątkami - spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w organach państwowych.

Pojęcie sprawy na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego. Jest to pojęcie autonomiczne, którego nie można objaśniać wyłącznie poprzez odniesienia do pojęcia sprawy, funkcjonującego na tle poszczególnych gałęzi prawa: karnego, cywilnego czy administracyjnego. Wąskie ujęcie funkcji wymiaru sprawiedliwości determinowałoby bowiem zakres gwarancji konstytucyjnych i mogłoby skutecznie zablokować urzeczywistnienie prawa do sądu. Kierowanie sprawy do sądu musi prowadzić do wymierzenia sprawiedliwości, a więc do rozstrzygnięcia o prawach danego podmiotu. Do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości, należą nie tylko te, które są objęte bezpośrednio gwarancjami konstytucyjnymi, ale także wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego.

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczona jest w zasadzie droga sądowa dla rozstrzygania sporów na tle podległości służbowej).

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza więc domniemanie drogi sądowej. Nie oznacza to jednak, że wszelkie ograniczenia sądowej ochrony praw jednostki są niedopuszczalne. Tę kwestię należy analizować w kontekście art. 77 ust. 2 Konstytucji, który wskazuje zakaz zamykania drogi sądowej. Regulacja ta jest jedną z podstawowych konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu. Artykuł 77 ust. 2 Konstytucji należy rozumieć jako rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K. 11/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 97). Między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 istnieje organiczna więź, a treść art. 77 ust. 2 stanowi dopełnienie konstytucyjnego prawa do sądu (por. wyrok z 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, "Państwo i Prawo" z. 11-12/1997).

W orzeczeniu z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), TK przyjął, że jeśli art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także przewidzianych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), to art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego art. 45 ust. 1 Konstytucji, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku tego przepisu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw. Wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać ograniczone przez zamknięcie w ustawie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznacza, obok art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K. 11/98, 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, 10 maja 2000 r., sygn. akt K. 21/99, z 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04).

W rezultacie należy stwierdzić, że konieczność ochrony w demokratycznym państwie takich wartości, jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób nie może uzasadniać zamknięcia drogi sądowej w odniesieniu do praw objętych zakresem zastosowania art. 77 ust. 2 Konstytucji. Może natomiast co najwyżej uzasadniać pewne ograniczenia ochrony sądowej, przejawiające się w odmiennym ukształtowaniu zasad postępowania sądowego w stosunku do ogólnych reguł proceduralnych.

Na tle powyższego Sąd wskazuje, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 implikuje treść następnych ustępów tego artykułu (ust. 6 i 7), w istocie zamykając drogę odwoławczą temu funkcjonariuszowi, który zamiast pisemnej propozycji pełnienia służby otrzymał pisemną propozycję zatrudnienia, co w konsekwencji, w tym zakresie, narusza także konstytucyjne prawo do sądu.

20. Końcowo także Sąd podkreśla, że funkcjonariusze, którzy wstąpili w szeregi Służby Celnej mieli prawo oczekiwać od Państwa, iż bez należytego uzasadnienia Państwo to nie wypowie im zawartego uprzednio kontraktu. Brak wymogu, aby w drodze decyzji administracyjnej, która jak wskazywano już, jest jedyną właściwą formą przekształceń stosunku służbowego funkcjonariuszy, wyjaśnić przesłanki, które skutkowały niezłożeniem propozycji służby a zamiast tego złożeniem propozycji zatrudnienia, nie tylko pozbawia ochrony prawnej tych funkcjonariuszy. Taka konstrukcja przepisów sprawia także wrażenie, że Państwo wykorzystuje swoją uprzywilejowaną pozycję

Dla przypomnienia warto podnieść, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P., składa się szereg zasad, które nie zostały wprawdzie ujęte expressis verbis w tekście konstytucji, ale które wynikają z istoty i z aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa, z której - zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - wynika szereg dalszych zasad szczegółowych, m.in. zasada ochrony poszanowania praw nabytych, czy słusznych oczekiwań. U podstaw ochrony tej zasady znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań.

Znaczenie i treść zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań w Konstytucji z 1997 r. stanowiły przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego m.in. w wyroku z 22 czerwca 1999 r. (sygn. akt K. 5/99). Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" (OTK ZU Nr 5/1999, s. 536). Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte musi jednak spełnić szereg warunków. Badając dopuszczalność ograniczeń praw nabytych należy rozważyć:

1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych,

2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,

3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także

4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, jw., s. 536).

W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził również pogląd, że "ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, iż prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (jw., s. 537).

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, także "historyczne" uwarunkowania dotychczasowych przekształceń w ramach służby celnej, w ocenie Sądu, wobec odejścia ustawodawcy od trybu decyzji administracyjnej w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza (który w momencie otrzymania propozycji zatrudnienia nadal pozostawał funkcjonariuszem), doszło także do naruszenia zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań.

W ocenie Sądu bowiem Skarżąca, po [...] latach służby miała słuszne, racjonalne i usprawiedliwione prawo oczekiwać, że rzetelnie realizując powierzone jej dotychczas zadania, będąc oddaną Państwu i dyspozycyjną, służąc interesowi publicznemu i wyrażając tym samym zgodę na ograniczenie swoich praw (co wynika z istoty służby), w służbie pozostanie nadal. Jeśli jednak Państwo, działając poprzez swego ustawodawcę uznało inaczej, to wypełnieniem zasady słusznych oczekiwań jest poprowadzenie procesu administracyjnego zgodnie z jego regułami oraz rzetelne przedstawienie motywów ingerującego w jej dotychczasowy stosunek służbowy rozstrzygnięcia.

21. Sąd uznał zatem, że wobec stwierdzenia niekonstytucyjności normy zawartej w art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS w zakresie, w jakim pomija pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, pisemna propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi i przedstawiona Skarżącej stanowi decyzję administracyjną.

22. Przyjęcie powyższego twierdzenia implikuje z kolei wnioski w zakresie prawidłowej konstrukcji decyzji administracyjnej, jak i poprzedzającego jej wydanie postępowania w sprawie. W tym miejscu Sąd wskazuje, że prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art 107 § 3 K.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem.

Przyjęcie tezy, iż pisemna propozycja zatrudnienia stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu K.p.a. skutkuje także uznaniem, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Mieć także należy na względzie, że zgodnie z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na organie administracyjnym ciąży więc powinność informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Podkreślić należy, że podobnie jak inne zasady ogólne postępowania administracyjnego, zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat dobrej woli organu, czy życzenie określonego zachowania się, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych.

Konsekwencją powyższego jest także uznanie, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Z treści tego przepisu wynika, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu.m.in. poprzez udostępnienie im akt sprawy, czy możliwość zgłaszania dowodów, jak również zapewnić im prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Niedopełnienie swych obowiązków przez organ czy też uniemożliwienie stronie postępowania skorzystania z jej uprawnień stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Z normy zawartej w art. 10 § 1 K.p.a. wynika także obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tej normie, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia; dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić.

23. Z uwagi na pominięcie powyżej wskazanych norm procesowych, których respektowanie powinno towarzyszyć wydaniu decyzji administracyjnej, a także z uwagi na to, iż decyzja zaskarżona (wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania), jak też poprzedzająca jej wydanie decyzja – pisemna propozycja ustalająca nowe warunki zatrudnienia, nie odpowiadały rygorom zawartym w dyspozycji normy art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie zawierały bowiem uzasadnienia faktycznego i prawnego; w szczególności zaś nie odnosiły się do wymogów zakreślonych dyspozycją normy z art. 165 ust. 7, Sąd orzekł o uchyleniu obu decyzji w oparciu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.