Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/25 w sprawie ze skargi [...] R., J. sp. j. z siedzibą w . na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. o udostępnienie danych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 lipca 2026 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] R., J. sp. j. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 23 lutego 2023 r. o udostępnienie danych orzekł: w punkcie 1) zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania punktu 3 wniosku [...] R., J. sp. j. z siedzibą w [...] z [...] lutego 2023 r. o udostępnienie danych, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie 2) stwierdził, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie 4) orzekł o kosztach postępowania.

Uzasadniając wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie w sprawie zainicjował wniosek JUST BLINK Rogala Jachemek sp. j. z 23 lutego 2023 r., złożony na podstawie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1524, określanej dalej także jako "u.o.d."). Wnioskiem tym spółka zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości o:

1. udostępnienie w domenie publicznej za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji Krajowego Rejestru Sądowego (API PRS) wszelkich danych dostępnych w rejestrze przedsiębiorców oraz w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego, w tym również danych osobowych osób fizycznych wpisanych do wskazanych wyżej rejestrów, tj. imion, nazwisk i ich numerów PESEL;

2. zapewnienie przez Ministra, że dostęp do danych za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji (API PRS) będzie spełniał wymagania określone w art. 10 ust. 3 u.o.d., tj. będzie dostępny i stabilny, a ponadto, że dostępność do danych za pośrednictwem APl PRS będzie utrzymana w całym cyklu użytkowania,

3. na wypadek nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w punkcie 1 powyżej, o udostępnienie do ponownego wykorzystania w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym zanonimizowanych danych, o których mowa w pkt 1 powyżej (tj. imion, nazwisk oraz numerów PESEL znajdujących się w rejestrze przedsiębiorców oraz rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej).

Pismem z [...] kwietnia 2023 r. w odniesieniu do pkt 3 wniosku organ wskazał, że w tej części wniosek dotyczy przekazania spółce danych osobowych zgromadzonych w KRS przez APl PRS, zaś ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 685) w sposób kompleksowy reguluje dostęp do danych zgromadzonych w tym Rejestrze i jako lex specialis, na zasadzie wyrażonej w art. 7 ust. 1 u.o.d., ma pierwszeństwo przed ustawą o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Spółka wywiodła skargę na ww. pismo, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1250/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a.") odrzucił ją z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

W wyniku rozpoznania złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 65/25 skargę kasacyjną oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia, przywołując art. 42 ustawy o otwartych danych, sąd kasacyjny przesądził, że [...] kwietnia 2023 r. organ wystosował do skarżącej tylko pismo informujące o braku możliwości realizacji wniosku i pismo to miało wyłącznie walor informacyjny. Sąd uznał również, że ustawa o KRS nie stanowi lex specialis i nie wyklucza złożenia wniosku o dostęp do danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

W dniu [...] grudnia 2024 r. spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu wniosku z [...] lutego 2023 r. wnosząc o zobowiązanie organu do jego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w dniu 3 lipca 2026 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/25 uznał, że skarga na bezczynność Ministra zasługuje częściowo na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istnienia tak rozumianej bezczynności Sąd Wojewódzki dopatrzył się po stronie organu w odniesieniu do żądania wyartykułowanego w pkt 3 wniosku inicjującego postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, wprawdzie organ wyjaśnił, że w jego mniemaniu nie istnienie możliwość jego uwzględnienia w trybie ustawy o otwartych danych z uwagi na istnienie odrębnego trybu prawnego, jednakże takie stanowisko organu nie odpowiada prawu. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 65/25 wydanym w ramach sprawy pozostającej w związku z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem spółki z 23 lutego 2023 r. przesądził, że ustawa o KRS nie stanowi lex specialis i nie wyklucza możliwości złożenia wniosku o dostęp do danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Podzielając w pełni ten pogląd Sąd Wojewódzki orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro bowiem organ nie rozpoznał omawianego żądania, a jego pogląd wyrażony w odpowiedzi na wniosek okazał się błędny, to świadczy to o tym, że organ popadł w bezczynność w omawianym zakresie. Sąd doszedł też do przekonania, iż stwierdzona bezczynność, nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 § 1a p.p.s.a.

Od wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w zakresie punktu pierwszego, drugiego i czwartego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w części (pkt 1, 2 i 4 sentencji) na skutek powołania się przez Sąd I instancji na związanie oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 65/25;

2) przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie w wyroku analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności oceny merytorycznej pisma organu z [...] kwietnia 2023 r.;

3) przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy:

- organ w ustawowym terminie rozpatrzył wniosek strony wskazując na brak podstaw prawnych do jego realizacji,

- w piśmie informacyjnym z [...] kwietnia 2023 r. organ wyczerpująco wyjaśnił przyczyny braku podstaw prawnych do udostępnienia żądanych danych;

4) prawa materialnego, tj. art. 4b ust. 1 in fine w zw. z art. 4 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 869; dalej: "u.k.r.s.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie wniosku o dostęp do danych i informacji o podmiotach wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego prowadzi do wyłączenia przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym;

5) prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.o.d. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego;

6) prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy pismo organu z [...] kwietnia 2023 r. można zakwalifikować jako informację o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane;

7) prawa materialnego, tj. art. 4b ust. 2 u.k.r.s. w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.d. i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.d. oraz w zw. z art. 87 RODO w zw. z art. 5 ust.1 lit. c i f oraz art. 6 ust. 1 lit. c RODO poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jawność Krajowego Rejestru Sądowego obejmuje obowiązek ujawniania - w celu masowego, automatycznego pobierania - wszystkich informacji zwartych w KRS, w tym imion, nazwisk oraz numerów PESEL osób fizycznych oraz osób, które nie sprawują już funkcji w podmiotach uwidocznionych w KRS, takich jak byli pełnomocnicy czy byli prokurenci, podczas gdy jawność ta musi być interpretowana w zgodzie z art. 47 i art. 51 Konstytucji RP oraz prawem unijnym, którego przepisy nakładają m.in. obowiązek minimalizacji i zapewnienia bezpieczeństwa danych osobowych, a w związku z tym udostępnienie ww. danych osobowych, w tym numerów PESEL bez ograniczeń prowadziłoby do rażącego naruszenia tych zasad i realnego ryzyka naruszenia bezpieczeństwa danych osobowych. Byłoby to także niezgodne z celem przetwarzania tych danych w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o przeprowadzenie rozprawy i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a., wskazał, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wydane w innej sprawie, w rozumieniu ww. przepisu, aniżeli sprawa, która została rozstrzygnięta zaskarżonym wyrokiem. O ile przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym była ocena dopuszczalności skargi wniesionej przez stronę na pismo organu z [...] kwietnia 2023 r., to w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie tym przedmiotem była ocena zarzutu bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie swych głównych rozważań sformułował generalną uwagę o wzajemnej relacji pomiędzy ustawą o KRS i ustawą o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Ocena ta nie stanowiła oceny merytorycznej zaskarżonego pisma organu z [...] kwietnia 2023 r. Tymczasem Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie de facto poprzestał na przywołaniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (str. 4 uzasadnienia). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność ta nie powinna zwalniać Sądu I instancji z poczynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie, czego wyrazem winno być uzasadnienie pozwalające na pełne odtworzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Organ podkreślił, że w piśmie z [...] kwietnia 2023 r. (odpowiedź na wniosek) nie poprzestał na poinformowaniu wnioskodawcy o pierwszeństwie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym w zakresie dostępu do danych i informacji o podmiotach wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego. Na treść pisma składa się także informacja, że dostęp do API Krajowego Rejestru Sądowego jest otwarty, bezpośredni, stały i odbywa się w czasie rzeczywistym. Warunki korzystania z API zostały przez organ określone w Portalu Rejestrów Sądowych. Sąd I instancji ustalił wprawdzie, że organ ustosunkowując się do żądania poinformował, że nie istnieje prawna możliwość uwzględnienia tego żądania, lecz jednocześnie pominął fakt, iż to stwierdzenie organu oznacza zawiadomienie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 u.o.d., a więc informację o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane. Sąd pominął w swoich rozważaniach także fakt, że wnioskowane informacje zostały udostępnione w systemie teleinformatycznym Publicznych Rejestrów Sądowych i podlegają udostępnieniu za pośrednictwem API w sposób, który odpowiada danym z odpisu aktualnego/pełnego z tą różnicą, że są podane w formacie JSON, a dane osobowe są zanonimizowane tak, że widoczna jest tylko pierwsza litera imienia i nazwiska oraz pierwsza cyfra nr PESEL, a liczba gwiazdek odpowiada liczbie liter lub cyfr.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji jest bardzo lakoniczne (str. 4 uzasadnienia, akapit 4 i 5) i Sąd nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że organ nie rozpoznał pkt 3 wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie podkreślając, że dopiero na tym etapie sprawy organ wskazał, że stanowisko wyrażone pismem z [...] kwietnia 2023 r. należy zakwalifikować jako informację o braku możliwości ponownego wykorzystania. Brak jest podstaw do uznania pisma organu za informację, o której mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 u.o.d.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu wojewódzkiego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w tej sprawie, ze względu na jej specyfikę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za właściwe odniesienie się do nich łącznie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego znajdują zastosowanie jedynie w przypadku wydawania decyzji administracyjnej. Zgodnie z bowiem z art. 43 ust. 2 u.o.d., w zakresie nieuregulowanym ustawą do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego oraz decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803). Oznacza to, że podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku w pierwszej kolejności stosuje przepisy ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, które niezależnie regulują to postępowanie, a jedynie w sytuacji odmowy i stwierdzania w formie decyzji warunków oferty i opłaty stosuje uzupełniająco k.p.a. Innymi słowy, podmiot zobowiązany zastosuje przepisy k.p.a. dopiero w sytuacji "przejścia" do tego etapu, gdy w jego ocenie zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej (zob. G. Skiba, D. Sybilski "Ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz" wyd. z 2022 r.).

W ramach rozpoznawania wniosku z [...] lutego 2023 r. Minister nie stosował procedury administracyjnej, w tym zasad określonych przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Celem sądowej kontroli była ocena, czy w świetle obowiązujących regulacji u.o.d. organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku. Z tym wiązała się ocena pisma Ministra z [...] kwietnia 2023 r. w kontekście obowiązków organu wynikających z u.o.d. To z kolei wymagało wykładni przepisów u.o.d, a także art. 4b ust. 1 u.k.r.s.

Celowym jest przypomnienie, że w odpowiedzi na punkt 3 wniosku spółki, co do którego Sąd Wojewódzki uznał bezczynność organu, Minister wskazał na brak możliwości udostępnienia danych z uwagi na fakt, że dostęp do danych, o które zwróciła się spółka, w celu ponownego wykorzystywania, został w sposób kompleksowy uregulowany w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym. Zdaniem organu, ustawa ta jako lex specialis, na zasadzie wyrażonej w art. 7 ust. 1 u.o.d., ma pierwszeństwo przed ustawą o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, odwołując się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 65/25, że ustawa o KRS nie stanowi lex specialis i nie wyklucza złożenia wniosku o dostęp do danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Zgodnie z art. 5 u.o.d., każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego:

1) udostępnianych w BIP podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego;

2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie.

Niewątpliwie art. 5 u.o.d. koresponduje z art. 4b ust. 1 u.k.r.s., który stanowi, że "Dane i informacje o podmiotach wpisanych do Rejestru są przekazywane w celu ponownego wykorzystywania, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1524), jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej" (ust. 1). Centralna Informacja przekazuje, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, dane i informacje o podmiotach wpisanych do Rejestru w celu ponownego wykorzystywania na wniosek złożony w postaci elektronicznej opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Dane zgromadzone w Rejestrze udostępnia się w celu ponownego wykorzystywania także za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji (API) - art. 4b ust. 2 u.k.r.s.

Przywołany przepis art. 4b ust. 1 u.k.r.s., którego naruszenia upatruje skarżący kasacyjnie organ w związku z art. 4 ust. 2-4 u.k.r.s., jednoznacznie określa, że dane i informacje o podmiotach wpisanych do Rejestru są przekazywane w celu ponownego wykorzystywania "z zachowaniem przepisów o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego", czyli z ich zastosowaniem, a nie jak sugeruje interpretacja organu "z ich wyłączeniem". Stwierdzenie w art. 4b ust. 2 u.k.r.s., że dane zgromadzone w Rejestrze udostępnia się w celu ponownego wykorzystywania także za pośrednictwem API stanowi o wprowadzeniu tego sposobu przekazywania informacji do ponownego wykorzystania także w ramach Rejestru KRS.

Według art. 39 ust. 1 u.o.d., wniosek o ponowne wykorzystywanie (...) wnosi się do podmiotu zobowiązanego w przypadkach, gdy informacje sektora publicznego:

1) nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej lub w portalu danych;

2) są udostępniane w innym systemie teleinformatycznym niż określony w pkt 1 i nie zostały określone warunki ponownego wykorzystywania lub opłaty za ponowne wykorzystywanie albo nie poinformowano o braku takich warunków lub opłat;

3) będą wykorzystywane na warunkach innych niż zostały dla tych informacji określone;

4) są udostępniane lub zostały przekazane na podstawie innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2025 r. sygn. akt. III OSK 65/25, że art. 39 ust. 1 pkt 4 u.o.d. wprost przewiduje zastosowanie tejże ustawy również do sytuacji, w których dane są udostępniane na podstawie odrębnych regulacji prawnych.

Przepis art. 39 ust. 1 u.o.d. określa dwie sytuacje co do żądania ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego W pierwszej sytuacji informacja sektora publicznego nie została udostępniona i w związku z tym przedmiotem wniosku będzie zarówno fizyczne przekazanie wnioskodawcy informacji, jak i rozstrzygnięcie kwestii warunków ponownego wykorzystywania oraz opłat za ponowne wykorzystywanie. W takim wypadku złożenie wniosku będzie realizować równocześnie uprawnienie informacyjne (gwarantujące pozyskanie informacji) oraz prawo do ich ponownego wykorzystywania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W drugiej sytuacji, informacje sektora publicznego już wcześniej (przed złożeniem wniosku) zostały udostępnione i dlatego przedmiotem wniosku nie jest fizyczne przekazanie informacji. Celem postępowania będzie jedynie rozstrzygnięcie kwestii warunków ponownego jej wykorzystywania. Tego dotyczą przypadki wskazane w art. 39 ust. 1 pkt 2-3. Chodzi o informacje sektora publicznego udostępniane w systemach teleinformatycznych podmiotu zobowiązanego, dla których publicznie nie ustalono warunków i opłat albo też ustalono warunki, ale użytkownik chce wykorzystywać informacje na innych warunkach (zob. G. Skiba, D. Sybilski "Ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz").

Ustawa u.k.r.s. nie ustala warunków i opłat za ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego z sytemu teleinformatycznego KRS-u. Określenie takich warunków i wysokości opłat może nastąpić wyłącznie na podstawie regulacji u.o.d., w ramach tzw. oferty.

Wskazywany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 4 ust. 2, 3 i 4 u.k.r.s określa zadania Centralnej Informacji KRS, która m.in. udziela informacji z Rejestru, udostępnia kopie dokumentów z katalogu, eksploatuje połączenia Rejestru i katalogu w systemie teleinformatycznym, połączenia Rejestru z systemem integracji rejestrów, wydaje odpisy, wyciągi i zaświadczenia oraz udziela informacji z Rejestru, które mają moc dokumentów urzędowych, jeżeli zostały wydane w postaci papierowej lub elektronicznej oraz pobiera opłaty za udzielanie informacji, wydawanie odpisów, wyciągów lub zaświadczeń z Rejestru oraz za udostępnianie z katalogu dokumentów złożonych w postaci elektronicznej i kopii dokumentów złożonych w postaci papierowej.

Wymienione w ww. normie zadania, czynności organu oraz warunki udzielenia informacji z Rejestru nie dotyczą instytucji zapewnienia dostępu do ISP w systemie teleinformatycznym w celu ponownego przetwarzania informacji w systemie teleinformatycznym. Jak już wskazano, to u.o.d. określa zasady otwartości danych, zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania oraz podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje (art. 1 u.o.d.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził w uzasadnieniu wyroku takiej wykładni wymienionych przepisów art. 4b ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2, 3 i 4 u.k.r.s. z której wynikałoby, że złożenie wniosku o dostęp do danych i informacji o podmiotach wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego prowadzi do wyłączenia przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Sąd I instancji uznał jedynie, że ustawa o KRS nie wyklucza złożenia wniosku o dostęp do danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, co jest zgodne z wykładnią art. 4b ust. 1 u.k.r.s, który - jak już wskazano - odsyła do uwzględnienia przepisów u.o.d. w sytuacji wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Z powyższych względów omówiony zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej nie mógł być oceniony jako zasadny.

Zarzuty naruszenia art. 39 ust. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.o.d. skarżący kasacyjnie sformułował nieprecyzyjnie, wskazując na ich naruszenie (w pkt 5 i 6), raz poprzez ich błędne zastosowanie, następnie poprzez ich niezastosowanie. Uzasadnienie tych zarzutów również jest wzajemnie wykluczające się. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że w sprawie nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i jednocześnie twierdzi, że pismo organu z [...] kwietnia 2023 r. kończy postępowanie, gdyż można zakwalifikować je jako informację o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te mają charakter proceduralny i powinny być ujęte w podstawie zarzutu naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach którego należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołane przepisy stanowią, że wniosek może dotyczyć umożliwienia ponownego wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego (art. 39 ust. 2 u.o.d.). Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 1 u.o.d., podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2:

1) składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie oraz informacje dotyczące dostępności informacji sektora publicznego, przy czym od oferty nie przysługuje sprzeciw;

2) informuje o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane;

3) odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; przepisy art. 41 ust. 4-6 stosuje się.

Przypomnieć należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek szczegółowego i prawidłowego określenia naruszenia norm prawa, sposobu tego naruszenia, formy i zakresu naruszenia przepisów na tle poszczególnych elementów stanu sprawy. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu wykazać należy, że sąd popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 2817/24). Niewątpliwie sposób naruszenia prawa nie może być ujęty w dwójnasób, do wyboru sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony, doprecyzowania w jaki sposób do tego doszło i dlaczego. W tej sytuacji podniesione w pkt 5 i 6 zarzuty kasacyjne nie poddają się kontroli.

Nie mniej jednak ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podziela oceną Sądu Wojewódzkiego, że odpowiedź Ministra Sprawiedliwości z [...] kwietnia 2023 r. nie jest zawiadomieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 u.o.d., a więc informacją o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane. Co do braku możliwości ponownego wykorzystywania informacji w sposób wskazany we wniosku organ w piśmie tym nie wypowiedział się. Nie wskazał również, że przyczyną uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku jest format, w jakim informacje miałyby być udostępnione.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 4b ust. 2 u.k.r.s. w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.d. i art. 7 ust. 1 i 2 u.o.d. oraz w zw. z art. 87 RODO w zw. z art. 5 ust.1 lit. c i f oraz art. 6 ust. 1 lit. c RODO poprzez błędną ich wykładnię. Zarzut ten również został nieprecyzyjnie skonstruowany, a w dodatku kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia prawa materialnego powinien dotyczyć wykładni przepisów rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i jego sformułowanie zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, czy związku określonych przepisów, a następnie konieczne jest podanie właściwego rozumienia naruszonych norm, oczywiście z odniesieniem się do realiów rozpatrywanej sprawy. Z podanych przyczyn zarzut ujęty w pkt 7 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Co najmniej przedwczesne byłoby w stanie sprawy merytoryczne odniesienie się do postanowień u.o.d. z uwzględnieniem przepisów o ochronie danych osobowych (art. 7 ust. 2 u.o.d.). Przedmiotem rozpoznania była bowiem skarga na bezczynność organu, który w piśmie z [...] kwietnia 2023 r. nie powołał się na przesłanki z art. 42 ust. 1 pkt 2 u.o.d. Zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poszerzona argumentacja organu uchybienia tego nie konwaliduje.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. ponownie należy wskazać, że na etapie rozpoznania wniosku nie miały zastosowania przepisy procedury administracyjnej.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek pominięcia w wyroku analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności oceny merytorycznej pisma organu z [...] kwietnia 2023 r. Z motywów wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, że Sąd dokonał oceny ww. pisma. Ponadto, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen stanu faktycznego i prawnego przyjętego za podstawę wydanego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem określającym elementy uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika dlaczego w jego ocenie i w jakim zakresie uzasadnionym uznał istnienie stanu bezczynności organu i jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 1, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na skutek powołania się przez Sąd Wojewódzki na związanie oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 65/25 i tym samym brakiem poczynienia samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, czego wyrazem winno być uzasadnienie pozwalające na pełne odtworzenie toku rozumowania Sądu.

Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie jest wiadomym w jakim zakresie Sąd Wojewódzki miałby dopuścić się naruszenia ww. przepisu kompetencyjnego, skoro w sprawie przedmiotem jego rozstrzygnięcia nie była decyzja administracyjne lecz ocena zasadności skargi na bezczynność organu. Legitymacji Sądu do przeprowadzenia takiej kontroli skarżący kasacyjnie nie podważył.

Wskazany w analizowanym zarzucie przepis art. 151 p.p.s.a. to tzw. "norma blankietowa", określająca jedynie kierunek przyjętego rozstrzygnięcia sprawy. Ma on zastosowanie w sytuacji oddalenia skargi przez Sąd wojewódzki. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisu w kontekście kwestionowania przez organ częściowego uwzględnienia skargi na bezczynność i zastosowania art. 149 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że uchybienie ww. przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z wymogiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z uwagi na użyte w treści tego przepisu sformułowanie "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać i uzasadnić, że następstwo stwierdzonego uchybienia było na tyle istotne, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego orzeczenia, tj. że gdyby wykazane uchybienie nie wystąpiło, to zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści.

Oceniając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niewątpliwie w postanowieniu z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 65/25 wyrażono ocenę prawną sprawy i poddano analizie pismo organu z [...] kwietnia 2023 r. w ramach badania dopuszczalności skargi. W tym kontekście nie było błędem Sądu Wojewódzkiego odwołanie się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc, niezależnie od tego, czy Sąd I instancji był związany ww. orzeczeniem na zasadzie art. 153 p.p.s.a., czy też nie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia ww. zarzutu skargi kasacyjnej uznając, że objęte skargą kasacyjną rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, co do zasady jest prawidłowe.

Złożenie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji rodzi obowiązek podmiotu zobowiązanego do jego rozpoznania w ustawowo określonym terminie. Organ nie udostępnił skarżącej spółce żądanej informacji, nie złożył jej oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania, ani nie wydał decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Organ wystosował pismo informujące o braku możliwości realizacji wniosku błędnie przyjmując, że na jego przeszkodzie stoi przepis art. 4b u.k.r.s.. Pismo to stanowiło jedynie oświadczenie wiedzy a nie oświadczenie woli organu. Nie rozstrzygało zatem o uprawnieniach lub obowiązkach spółki wynikających z przepisów prawa, co jednoznacznie przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 65/25. Oznacza to, że organ nie rozpoznał we właściwy sposób sprawy i pozostaje w bezczynności wobec nienależytego rozpoznania punktu 3 wniosku, o czym zasadnie rozstrzygnął Sąd Wojewódzki.

Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ w stosunku do wniosku spółki nie podjął wymaganych u.o.d. czynności i nie zakończył sprawy w sposób przewidziany prawem (vide: art. 40 – 42 u.o.d.). W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.