Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 997/13 w sprawie ze skargi R. na decyzję Ministra Finansów z dnia 24 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Decyzją znak [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r. Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku R. (dalej: "skarżąca", "strona") o udzielenie informacji publicznej, orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej dotyczącej złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub odmowie zgody na podjęcie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Organ wskazał, iż wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do Ministra w dniu 9 lipca 2013 r. i dotyczył udostępnienia:

1. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2011 r. dla pracowników Ministerstwa Finansów;

2. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2011 r. dla dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej;

3. wniosków o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe pracowników Ministerstwa Finansów, które wpłynęły do Dyrektora Generalnego w 2011 r.;

4. wniosków dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2011 r.;

5. odmowy na wnioski wymienione w pkt 3 i 4.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 19 lipca 2013 r. organ poinformował stronę, że informacje dotyczące wniosków i decyzji o udzieleniu lub odmowie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w 2011 r. pracownikom Ministerstwa Finansów, dyrektorom izb skarbowych i dyrektorom urzędów kontroli skarbowej w zakresie, w jakim pozostają bez związku z pełnieniem funkcji publicznych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Informacje te nie są zaliczane do sfery spraw publicznych, stanowią informacje o charakterze osobistym (ad personam), a ich udostępnienie powodowałoby naruszenie prawa do ochrony życia prywatnego. Odnosząc się natomiast do żądania w zakresie złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub odmowie zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, organ poinformował stronę, iż jest to informacja publiczna przetworzona, wobec czego wezwał skarżącą do wskazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na podstawie analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie sygn. K 17/05 Minister uznał, iż informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ nie dysponuje gotową informacją w zakresie złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu bądź odmowie zgody na podejmowanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Zdaniem organu, informacja, o której udostępnienie wnosi skarżąca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a prawo do jej uzyskania jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny istnieje natomiast wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wobec niewykazania interesu prawnego przez skarżącą, Minister ocenił, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia stronie żądanej informacji publicznej przetworzonej, bowiem istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Decyzją znak [...] z dnia 24 września 2013 r., Minister orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ wywiódł, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie definiuje jednocześnie ani pojęcia "informacji przetworzonej", ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać faktycznie ten termin, jak również nie wskazuje zakresu, w jakim miałoby być to istotne dla interesu publicznego. Odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Wedle poglądów orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05), na informację publiczną przetworzoną składa się suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego.

Wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W sytuacji zatem braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Organ za słuszne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Powołał w tym zakresie tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, iż osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję o takim charakterze, jeśli podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej bierze udział w przygotowywaniu decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Organ podzielił także swój pogląd, iż żądania wniosku w zakresie złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, stanowi informację publiczną przetworzoną.

Minister za prawidłowe uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że w celu udostępnienia żądanej informacji niezbędne byłoby:

1) przeanalizowanie wszystkich złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej;

2) przeanalizowanie wszystkich wyłonionych w powyższy sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych;

3) dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania;

4) dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych;

5) przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem.

Podzielił jednocześnie stanowisko skarżącej, że dane na temat zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielonych przez organ pracownikom, jak również zgód na prowadzenie zajęć dydaktycznych uzyskanych przez urzędników służby cywilnej zawarte są w systemie kadrowo-płacowym K., ale pozyskanie tych informacji nie jest możliwe według kryteriów podanych we wniosku. Nie są to również czynności proste i krótkotrwałe. System K. pozwala na tworzenie prostych raportów przez użytkownika. Firma odpowiedzialna za dostarczenie ww. systemu nie stworzyła specjalnego raportu, który miałby na celu pozyskanie tych informacji. System ten nie jest bowiem w stanie dokonać wszystkich ww. czynności bez analogicznego udziału i zaangażowania pracowników organu. Ponadto dokonanie szeregu czynności powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Żądane informacje są informacjami złożonymi.

W związku z powyższym, przygotowanie odpowiedzi na pytania strony w ww. zakresie wymaga zgromadzenia szeregu informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby organu konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przetworzenie żądanych informacji wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych.

Wobec zakresu żądania strony dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i niewykazania przez skarżącą istotnego interesu publicznego do jej uzyskania, Minister ocenił, że skarżąca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie zgodził się w tej kwestii z poglądem skarżącej, że interesem takim jest wskazanie, że wiedza na temat wszelkiej aktywności zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej poza resortem czy zakładem pracy jest ważna, choćby z uwagi na możliwość występowania konfliktu interesów, sytuacji mogących sprzyjać korupcji, czy ewentualna konieczność wykonywania dodatkowych obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych w godzinach pracy i kosztem pracy podstawowej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących braków formalnych zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził, że decyzja ta zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji tej została szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę jako zasadną i uchylił obie wydane w sprawie decyzje organu.

Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, że przedmiotowa informacja dotyczy osób niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Zasadny jest w tym kontekście zarzut skargi, że osoby zatrudnione w Ministerstwie Finansów, niebędące urzędnikami służby cywilnej, a np. pracownikami technicznymi, nie muszą wnioskować o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Zatem, jeżeli dotyczy to funkcjonariuszy publicznych, wnioskowana informacja winna być udostępniona.

W obszernych uzasadnieniach obu decyzji Minister nie wskazał w ocenie WSA w Warszawie, aby wnioski takie składane były przez podmioty niebędące funkcjonariuszami publicznymi. Poczynił tylko ogólne rozważania na okoliczność, iż o tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym świadczy zakres jej obowiązków.

Sąd wskazał, że wprawdzie sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem "osoby sprawujące funkcje w organach". Jednak, jak zauważył sam organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem WSA w Warszawie zarówno definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), jak i w kodeksie karnym w art. 115 § 13 pkt 4 pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję w organie władzy uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. W świetle powyższego Sąd uznał, iż żądane przez stronę informacje były informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.i.p., obowiązkiem Ministra było zatem ich udostępnienie.

Odnosząc się do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna, opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja publiczna przetworzona to określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych.

W realiach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister nie wykazał, że udzielenie odpowiedzi zgodnej z wnioskiem skarżącej wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, a żądana informacja ma charakter informacji przetworzonych. Sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkownia, selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, konieczność anonimizacji oraz sięganie do materiałów archiwalnych nie stanowią o przetworzeniu informacji publicznej.

Reasumując, jak wskazał Sąd, informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Wprawdzie Minister w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stwierdził, iż nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem dużej liczby pracowników organu, to dla udowodnienia tej okoliczności nie wskazał chociażby łącznej liczby osób (pracowników Ministerstwa Finansów oraz dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej), które w 2011 r. złożyły wniosek o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, jak również ile było takich zgód, czy też odmów, ilu pracowników i dlaczego potrzebnych jest do udzielenia przedmiotowej informacji. Organ nie podał także, jakie dokumenty (poza kadrowo-płacowymi) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Podkreślił przy tym, że z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się ona szczegółowej analizy i informacji dotyczącej indywidualnych osób, wystąpiła o udzielenie informacji ogólnej. Dlatego brak jest – zdaniem WSA w Warszawie – podstaw do wniosku, iż znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie zastrzeżenie Ministra dotyczące zakresu, w jakim żądanie skarżącej może nie dotyczyć informacji publicznej. Organ nie wykazał również, że istnieje potrzeba ochrony informacji o charakterze osobistym.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w jego ocenie z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów. Postawił w niej orzeczeniu cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na naruszeniu ww. przepisów k.p.a., przy bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie rzeczonych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra Finansów jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 (nie wskazanej przez skarżącego kasacyjnie ustawy) przez nie zawarcie wskazań, co do dalszego postępowania organu.

Po trzecie, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.u.p. przez przyjęcie, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną.

Po czwarte, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Minister Finansów nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu WSA w Warszawie, przedmiotem wniosku skarżącej nie była "liczba zgód", lecz one same. Zarazem wskazano, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku dokonania symulacji wytworzenia żądanej informacji w celu szczegółowego opisania czynności niezbędnych do jej wytworzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zawarte w wyroku wskazania do dalszego postępowania są niewykonalne. Odnośnie zaś zarzutów materialnoprawnych naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie wskazał, że w decyzji podano, iż uwzględnienie wniosku i udostepnienie informacji wiąże się z koniecznością podjęcia szeregu czynności, również o charakterze intelektualnym polegającym na przeczytaniu i przeanalizowaniu wszystkich żądanych dokumentów, i dokonaniu oceny, w jakim zakresie dokument ten może być udostępniony, czy nie zawiera informacji podlegających ochronie lub niebędących informacjami publicznymi. Podniósł, że czynności te mają charakter pracochłonny, wymagający zaangażowania pracowników Ministerstwa prowadzącego do dezorganizacji pracy urzędu i zakłócenia wykonywania podstawowych zadań przez organ. Zaznaczono, że wnioskodawca złożył stosowne wnioski także względem innych lat. Zwrócił ponadto uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 550/13, w którym uznano, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Wreszcie, skarżący kasacyjnie wskazał, że nie jest możliwe przez organ bez zaangażowania dodatkowych środków przeanalizowanie, czy żądana informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, zaś wykładnia tego pojęcia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest nazbyt szeroka, powinna bowiem ograniczać się do kręgu wskazanego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na oddalenie, gdyż zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. Jak zaś stanowi art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nie jest przedmiotem sporu, że żądana informacja w postaci zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w urzędzie publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), gdyż pozwala ocenić obciążenie pracą w tym urzędzie przekładające się na jego funkcjonowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne okazały się zarzuty dotyczące błędnego zakwalifikowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie żądanej informacji jako informacji prostej, zamiast jako informacji przetworzonej. Analiza bowiem przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie potwierdza w ocenie Sądu stanowisko organu, że objęta nim informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 792/11) NSA wprost postawił tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsca w analizowanej sprawie.

Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, realizacja wniosku wiązałaby się z: 1) przeanalizowaniem wszystkich złożonych w 2011 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej;

2) przeanalizowaniem wszystkich wyłonionych w powyższy sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych;

3) dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania;

4) dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych;

5) przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem.

Nie są to standardowe czynności pracowników organu, a zatem musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku R., absorbując dość znaczny czas, siły osobowe aparatu administracyjnego i środki Ministerstwa Finansów. Do prawidłowego wytworzenia żądanej informacji konieczna jest bowiem analiza i powielenie zawartości licznych akt pracowniczych. Sąd daje wiarę stanowisku organu, że nie posiada on obecnie żądanej informacji w zagregowanej formie w postaci gotowej do udostępnienia, zwłaszcza że sporządzenia zestawień w objętej wnioskiem formie nie wymagają wprost przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje zarazem podstaw do podważenia twierdzenia organu, że system kadrowo-płacowy K. nie pozwala wygenerować informacji według kryteriów określonych we wniosku z dnia 9 lipca 2013 r.

Wbrew oczekiwaniom WSA w Warszawie, organ nie musiał w celu dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej przeprowadzać symulacji zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, tj. wymagającej nadzwyczajnych działań organu. Mógł bowiem oprzeć się tutaj – w ramach wyrażonej w art. 80 k.p.a. swobodnej oceny dowodów – na własnym doświadczeniu życiowym i wiedzy, co do rozmiaru czynności potrzebnych do wytworzenia żądanej informacji, której to oceny nie sposób uznać za niemożliwą do weryfikacji, nielogiczną czy sprzeczną z wiedzą powszechną. Trafnie przy tym zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że – wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wniosek dotyczył nie tyle opracowania informacji publicznej na podstawie zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, lecz udostępnienia bezpośrednio tychże zgód. Jakkolwiek zaś sama anonimizacja informacji nie świadczy o tym, że ma ona charakter informacji przetworzonej, to łączna suma wszystkich czynności koniecznych do wykonania przez organ w niniejszej sprawie w celu udostępnienia informacji publicznej mogłaby rzutować na realizację przez niego swoich podstawowych funkcji, a zatem potwierdza, że żądany wniosek odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. Podkreślić przy tym należy za wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2014 r. (I OSK 1769/13), że realizacja przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji.

Konkludując, mając na uwadze szeroki zakres przedmiotowy złożonego wniosku, jak również fakt, że nie jest to wniosek jednostkowy, a nadto uwzględniając ogół niestandardowych działań koniecznych do podjęcia przez organ w związku z realizacją tego wniosku, absorbujących jego siły, przyjąć należy, że przedmiotowy wniosek z dnia 9 lipca 2013 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Trafność jednak zarzutów skarżącego kasacyjnie w tej mierze nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż trafnie ocenił WSA w Warszawie, że zaskarżone decyzje wymagają uchylenia z przyczyn procesowych.

Niezasadny okazał się bowiem zarzut skargi kasacyjnej wadliwej oceny motywów zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie kontrolowanych decyzji narusza bowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 107 § 3 k.p.a., a to przez brak prawidłowego rozważenia, czy uzyskanie przez wnioskodawcę informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem tego typu analiza jest wymagana przez art. 107 § 3 k.p.a. pozostający w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 u.d.i.p. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, że uzyskanie przez wnioskodawcę objętych wnioskiem informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia 1 sierpnia 2013 r. znak: SK/535/2013 na wezwanie organu, wnioskodawca wyjaśnił, że wiedza na temat działalności osób objętych wnioskiem w zakresie ich aktywności zawodowej poza Ministerstwem jest ważna, choćby z uwagi na możliwość występowania konfliktu interesów, sytuacji mogących sprzyjać korupcji czy koniczność wykonywania dodatkowych obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych w godzinach pracy Ministerstwa Finansów i podległych Ministrowi urzędów, być może także kosztem pracy podstawowej. Wiedza na ten temat, zdaniem wnioskodawcy, sprzyja transparentności funkcjonowania Ministerstwa Finansów. Są to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ważne argumenty, do których jednak organ nie odniósł się w sposób dostateczny i racjonalny, realizujący dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazał w niej bowiem jedynie, że art. 7 Konstytucji RP ustanawia zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że każde działanie organów administracji publicznej powinno mieć podstawę prawną oraz nie może być sprzeczne z innymi normami obowiązującego porządku prawnego, jak również zwrócił uwagę na liczne instytucje kontrolujące Ministerstwo. W związku z tym, zdaniem organu, "trudno zgodzić się z wnioskodawcą, że wobec obowiązujących przepisów prawa, w tym ustanowionych mechanizmów kontrolnych, wiedza na temat zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, których uzyskanie jest ściśle określone obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji, gdy nie wskazano, w jaki sposób jej uzyskanie może wpłynąć na wykonywanie zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, może stanowić szczególny interes społeczny."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowanie zaprezentowane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wadliwe. Z samego bowiem faktu, że przepisy obowiązującego prawa wymagają od organu działania praworządnego (sfera postulatywna) nie wynika, iż organ w rzeczywistości działa praworządnie (sfera realna). Aby to ustalić, konieczne jest zweryfikowanie praktyki organu o istniejące dane, co – jak wskazał wnioskodawca – miał na celu złożony przez niego wniosek. Fakt istnienia licznych państwowych instytucji kontrolnych, wymienionych w uzasadnieniu decyzji, nie oznacza, że prawa do kontroli działalności organów władzy publicznej i ich aparatu pomocniczego pozbawione są inne podmioty. Przyjęcie odmiennej optyki godziłoby w art. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, a Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Artykuł 2 ust. 1 u.d.i.p. rozciągnął to uprawnienia na każdego. A zatem każdy może żądając od organu uzyskania informacji publicznej, a na jej podstawie, weryfikować, czy działalność organu odpowiada prawu. Przepisy u.d.i.p. stanowią zatem narzędzie realizacji kontroli społecznej.

Rekapitulując, organ nie wykazał dostatecznie i przekonująco w uzasadnieniu decyzji, że udostępnienie wnioskodawcy żądanej przez niego informacji nie będzie realizowało szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Minister nie wziął także pod uwagę faktu, że o udzielenie informacji (choćby i przetworzonej) wystąpił w sprawie związek zawodowy. Nie można zaś wykluczyć, że związek zawodowy może legitymować się szczególnym interesem publicznym w uzyskaniu konkretnych informacji dotyczących działalności pracowników Ministerstwa Finansów, dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowej nawet wówczas, gdy dla uzyskania takich informacji konieczne byłoby ich przetworzenie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co prawda trafnie skonstatował, że szczególnie istotny interes publiczny "istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działalnie jego organów", jednak nie przeanalizował wniosku z dnia 9 lipca 2013 r. przez pryzmat tej tezy. Organ nie rozważył wydając decyzję, w jaki korzystny z punktu widzenia społeczeństwa i funkcjonowania aparatu administracyjnego sposób mogą zostać wykorzystane przez wnioskodawcę przetworzone informacje, oraz czy korzyści te przeważają nad zaabsorbowaniem organu w przetworzenie informacji. Okoliczność ta powinna być zweryfikowana przez podmiot zobowiązany przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 60/14).

Tym samym, wobec nietrafności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, wyrok Sądu pierwszej instancji nie mógł zostać uchylony, skoro zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo w stopniu uzasadniającym zastosowanie przez ten sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ rozważy zatem starannie, czy dokonanie przetworzenia i udostępnienia informacji publicznej w celu realizacji wniosku R. z dnia 9 lipca 2013 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli tak, a inne przepisy prawa (np. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie będą się temu sprzeciwiać, wówczas dokona przetworzenia objętej wnioskiem informacji i jej udostępnienia wnioskodawcy. Jeżeli nie, wówczas wyda ponownie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wykazując w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący, racjonalny, realny i możliwie obiektywny, że za przetworzeniem i udostępnieniem żądanej informacji nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Odniesie się przy tym do argumentacji wnioskodawcy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.