Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. T. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] rozpatrując odwołanie wniesione przez W. T. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] orzekającej o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie działek ewidencyjnych położonych na terenie obrębu M., gmina M., zgodnie z danymi zawartymi w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...].05.2020 r. pod numerem ewidencyjnym [...], obejmującym działki wskazane w tej decyzji.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Starosta S. zawiadomieniem znak: [...] z dnia [...] października 2019 roku poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w obrębie M., gm. M. na podstawie § 3, § 4 pkt 4, § 6 i § 9 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1246). Jednocześnie w pkt. 4 ust. 2 ww. zawiadomienia, organ wskazał o wyłożeniu projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w terminie od dnia [...].01.2020 roku do dnia [...].01.2020 roku. W. T. otrzymał zawiadomienie, ale nie zapoznał się z dokumentacją oraz nie złożył w określonym terminie zastrzeżeń do wyłożonego projektu aktualizacji klasyfikacji gruntów wsi M.. Po przeprowadzeniu postępowania klasyfikacyjnego Starosta S. w dniu [...] czerwca 2020 roku wydał decyzję znak [...] zatwierdzającą gleboznawczą klasyfikację gruntów w zakresie działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym M. w oparciu o operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który zawiera szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych działek wymienionych na wstępie decyzji. W pouczeniu poinformowano strony postępowania o prawie wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w terminie 14 dni od dnia następnego po doręczeniu decyzji. W/w decyzja zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. została wprowadzona do obrotu prawnego w formie publicznego obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w M. (od dnia 02.07.2020 r do 16.07.2020 r.), Starostwie Powiatowym w S. (od 01.07.2020 r. do 14.07.2020 r.) oraz na tablicy ogłoszeń wsi M. (od dnia 02.07.2020 r. do 15.07.2020 r.). 14-dniowy termin do wniesienia odwołania do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za pośrednictwem Starosty S., przewidziany do złożenia odwołania od najpóźniejszego dnia wywieszenia na tablicy ogłoszeń w/w decyzji - upłynął dnia [...] lipca 2020 roku. W dniu [...] lipca 2020 roku decyzja Starosty S. znak [...]z dnia [...] czerwca 2020 roku stała się decyzją ostateczną.

W dniu [...] września 2020 r. W. T. zwrócił się z prośbą o pomoc w uzyskania ostatecznej decyzji o przekwalifikowaniu gruntów zalesionych w zakresie postępowania wszczętego w dniu [...] października 2019 r . W odpowiedzi na pismo Starostwo Powiatowego w S. wskazało, że decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2020 r. i zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. została podana do publicznej wiadomości, była wywieszona na tablicach ogłoszeń wsi M., Urzędu Gminy M. oraz Starostwa Powiatowego w S.. Jednocześnie wskazano, że skarżący może uzyskać kopię tej decyzji.

W dniu [...] września 2020 roku W. T. wniósł odwołanie od decyzji, nie godząc się z jej rozstrzygnięciem, odnośnie jego działek nr [...] i [...] położonych w obrębie M., gm. M..

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. w dnia [...] października 2020 r. nr [...] rozpatrując odwołanie wniesione przez W. T. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta S. zawiadomieniem znak: [...]z dnia [...] października 2019 roku poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w obrębie M., gm. M.. W. T. pomimo otrzymanego zawiadomienia (o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma w dniu [...].10.2019 r.) nie zapoznał się z dokumentacją oraz nie złożył w określonym terminie zastrzeżeń do wyłożonego projektu aktualizacji klasyfikacji gruntów wsi M.. Po przeprowadzeniu postępowania klasyfikacyjnego Starosta S. w dniu [...] czerwca 2020 roku wydał decyzję znak [...]zatwierdzającą gleboznawczą klasyfikację gruntów w zakresie działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym M. w oparciu o operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który zawiera szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych działek wymienionych na wstępie decyzji.

W pouczeniu poinformowano strony postępowania o prawie wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w terminie 14 dni od dnia następnego po doręczeniu decyzji. Ww. decyzja zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. została wprowadzona do obrotu prawnego w formie publicznego obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Zatem 14-dniowy termin przewidziany do złożenia odwołania, od najpóźniejszego dnia wywieszenia na tablicy ogłoszeń ww. decyzji upłynął dnia 30 lipca 2020 roku. Na tej podstawie organ przyjął, że wniesione przez W. T. odwołanie złożone w placówce pocztowej w dniu [...] września 2020 roku, zostało złożone z naruszeniem obowiązującego czternastodniowego terminu do jego wniesienia (art. 129 k.p.a.), który upłynął dnia 30 lipca 2020 roku .

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył W. T. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu skargi głównie podniósł zarzuty merytoryczne do decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...]orzekającej o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie działek ewidencyjnych położonych na terenie obrębu M., gmina M. Jednocześnie wskazał, że podtrzymuje odwołanie i podniósł, że decyzja została mu wydana w dniu [...] września 2020 r. po jego interwencji. Wcześniej składał ponaglenie w sprawie, bo sprawa się przeciągała.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych czy też postanowień sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Skarga niniejsza dotyczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia do wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji Starosty S. z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...]orzekającej o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów w zakresie działek ewidencyjnych położonych na terenie obrębu M., gmina M.. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty podniesione w skardze dotyczą głównie tej decyzji i jedynie marginalnie odnoszą się do kwestii terminowości wniesionego odwołania. W tym zakresie skarżący wskazał, że organy przeciągły postępowanie, co skutkowało wniesieniem przez niego ponaglenia, które w dniu [...] maja 2020 r. zostało rozpoznane przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Uznał, że termin 14-dniowy na złożenie odwołania biegnie od daty otrzymania decyzji, którą odebrał osobiście w dniu [...] września 2020 r., po jego interwencji w Starostwie Powiatowym.

Kwestią zatem wymagającą ustalenia jest prawidłowość doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji administracyjnej nastąpić może na różne sposoby. Doręczenia mogą być realizowane w formie doręczenia właściwego (art. 42 i 45 k.p.a.), doręczenia zastępczego (art. 43 i 44 k.p.a.) lub doręczenia przez publiczne ogłoszenie (art. 49 k.p.a.). Zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1); dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). Powyższe oznacza, że w przypadku zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a., po upływie czternastu dni publicznego wyeksponowania decyzji następuje skutek w postaci jej doręczenia otwierający termin na zaskarżenie decyzji.

Przepisem szczególnym pozwalającym na dokonanie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu przeprowadzenia klasyfikacji, w drodze obwieszczenia był § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012, poz. 1246.). Wskazano w nim, że zawiadomienie doręcza się na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia w urzędzie starostwa powiatowego, urzędzie gminy, a także w miejscowości, na terenie której znajdują się grunty objęte klasyfikacją. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków jest skuteczne.

W oparciu o wskazany przepis Starosta S. zawiadomieniem znak: [...]z dnia [...] października 2019 roku poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w obrębie M., gm. M.. Jednocześnie w pkt 4 ust. 2 zawiadomienia, organ wskazał o wyłożeniu projektu ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w terminie od dnia [...].01.2020 roku do dnia [...].01.2020 roku. Informacje takie zostały wywieszone w Urzędzie Gminy M., Starostwie Powiatowym w S. oraz we wsi M. (k. 9-15 akt admin). W. T., jak i inne strony postępowania pierwsze zawiadomienie ponadto otrzymały na piśmie (co potwierdza w stosunku do skarżącego informacja zawarta w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. k. 20). W akta sprawy bowiem nie zwrotek, które były pierwotnie dołączone do sprawy głównej, ale okoliczność nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania i zapewne wynika z ogromnej ilości stron postępowania. Ponadto na wniosek skarżącego dodatkowa informacja została przesłana mu w dniu [...] listopada 2019 r. (k. 21). Mimo tego skarżący nie zapoznał się z dokumentacją oraz nie złożył w określonym terminie zastrzeżeń do wyłożonego projektu aktualizacji klasyfikacji gruntów wsi M.. Takie zastrzeżenia zostały złożone w sprawie przez inne strony postępowania (k. 39-32,36-34 akt admin). Podkreślić przy tym należy, że w dniu [...] lutego 2020 r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] kwietnia 2020 r. poprzez wywieszenie ponownie na tablicy Urzędu Gminy w M., Sołtysa Wsi M., Starostwa Powiatowego w S., stronie internetowej Starostwa Powiatowego w S. oraz Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa (k. 40, 42,47,48 akt admin.). W dniu [...] marca 2020 r. do sprawy wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji klasyfikacyjnej w ciągu 7 dni (k. 51), a organ udzielił odpowiedzi w dniu [...] kwietnia 2020 r. (k. 52 akt admin). W dniu [...] kwietnia 2020 r. ponownie organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy ze względu na obszerny materiał do dnia [...] czerwca 2020 r. (k. 58 akt admin.), w sposób tożsamy jak przy poprzednich zawiadomieniach (k. 60-66 akt admin.). Ponadto w dniu [...] kwietnia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na przewlekłość Starosty S. w przedmiotowym postępowaniu, a P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] maja 2020 r. stwierdził, że organ nie dopuścił się przewlekłości (k. 68 akt admin.).

Po przeprowadzeniu postępowania klasyfikacyjnego Starosta S. w dniu [...] czerwca 2020 roku wydał decyzję znak [...] zatwierdzającą gleboznawczą klasyfikację gruntów w zakresie działek ewidencyjnych położonych w obrębie ewidencyjnym M. w oparciu o operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który zawiera szczegółowe informacje dotyczące poszczególnych działek wymienionych na wstępie decyzji. W pouczeniu poinformowano strony postępowania o prawie wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w terminie 14 dni od dnia następnego po doręczeniu decyzji. Ww. decyzja zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.p.a. została wprowadzona do obrotu prawnego w formie publicznego obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w M. (od dnia 02.07.2020 r do 16.07.2020 r.), Starostwie Powiatowym w S. (od 01.07.2020 r. do 14.07.2020 r.) oraz na tablicy ogłoszeń wsi M. (od dnia 02.07.2020 r. do 15.07.2020 r.). Zatem słusznie organ uznał, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za pośrednictwem Starosty S., przewidziany był od najpóźniejszego dnia wywieszenia na tablicy ogłoszeń ww. decyzji tj. [...] lipca 2020 r. i upłynął dnia [...] lipca 2020 roku. W dniu [...] lipca 2020 roku decyzja Starosty S. stała się ostateczna.

Zauważyć także należy, że w przepisie art. 49 § 1 k.p.a. ustawodawca postanowił o publicznym obwieszczeniu, innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub udostępnieniu w BIP na stronie internetowej organu. Wskazanie tych trzech rodzajów zawiadomienia następuje przy użyciu alternatywy nierozłącznej "lub", która – w odróżnieniu od alternatywy rozłącznej "albo" - oznacza możliwość wystąpienia tylko jednego z elementów alternatywy lub tylko drugiego, ale także możliwość wystąpienia ich obu. W konsekwencji, przepis art. 49 § 1 K.p.a. należy interpretować nie jako wymagający zastosowania wyłącznie jednej ze wskazanych w nim form publicznego ogłoszenia, ale jako wymagający zastosowania takich wymienionych w nim rodzajów zawiadomienia (wszystkich lub tylko niektórych), które zrealizują cel przepisu, czyli skuteczne poinformowanie stron o wydaniu decyzji. Wymaga to uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy. Po wtóre, nie ulega wątpliwości, że zawiadomienie o wydaniu decyzji w trybie art. 49 K.p.a. ma charakter specyficzny. Służy co prawda uproszczeniu procedury i obniżeniu kosztów postępowania, jednak – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – z uwagi na ograniczenie uprawnień stron w odniesieniu do prawa zapoznania się z treścią podejmowanych czynności, "sposób wywiązania się przez organ z konkretnych obowiązków na nim spoczywających w zakresie upublicznienia decyzji i innych czynności powinien podlegać rygorystycznemu sprawdzeniu" (vide uzasadnienie uchwały o sygnaturze II OPS 2/16, dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Rzutuje to na sposób interpretacji przepisu art. 49 K.p.a. Wykładnia użytego w nim pojęcia "dana miejscowość" ("forma publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjęta w danej miejscowości") powinna więc uwzględniać miejscowość, w której inwestycja będzie realizowana (a nie tylko miejscowość jako siedzibę organu wydającego akt administracyjny), zaś interpretacja pojęcia "zwyczajowo przyjęta" w odniesieniu do formy publicznego ogłoszenia powinna uwzględniać zastosowanie takiego sposobu przekazania stronom informacji o wydaniu decyzji, który będzie skuteczny i zabezpieczy stronom możliwość brania udziału w tym konkretnym postępowaniu i przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań. Sąd przy tym zaznacza, że nie chodzi o to, aby realizowanie zawiadomienia w trybie art. 49 K.p.a. w każdym przypadku oznaczało wykorzystanie wszystkich wymienionych w tym przepisie form zawiadomienia. Chodzi zaś o to, by zapewnić niezbędne minimum umożliwiające uzyskanie informacji o decyzji tym osobom, które są bezpośrednio inwestycją zainteresowane. To niezbędne minimum podlega ocenie w każdej konkretnej sprawie indywidualnie.

Skarżący w sprawie niniejszej, według wykazu właścicieli i władających gruntów, posiada grunty w jednostce ewidencyjnej i obrębie M. (k. 16, 80-81 akt admin.), zatem na obszarze wsi M., gmina M., której dotyczy klasyfikacja gleboznawcza gruntów. Ponadto zamieszkuje we wsi M.. Jak wynika z akt sprawy, w gminie tej zawiadomienie o wydaniu spornej decyzji dokonano przez umieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach 2-16 lipca 2020 r. (obwieszczenie najpóźniejsze k. 72 akt admin.). W tych okolicznościach faktycznych należy uznać, że doszło do skutecznego zawiadomienia skarżącego o wydaniu decyzji w trybie art. 49 k.p.a. i brak jest podstaw do przyjęcia – zgodnie z wolą skarżącego – aby ten termin liczyć od daty [...] września 2020 r. tj. od wydania kopii tej decyzji skarżącemu.

Jeśli ustawodawca zobowiązał organ do zastosowania określonego działania informacyjnego, którego konsekwencją jest umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, to należy od organu wymagać zastosowania metod skutecznych w danym przypadku. Zdaniem sądu, w rozpoznawanym przypadku takim skutecznym sposobem zawiadomienia skarżącego w trybie art. 49 k.p.a. było wywieszenie informacji o decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, Starostwa, a także na tablicy ogłoszeń we wsi M.. Podkreślić przy tym należy, że wykorzystanie zwyczajowo przyjętego sposobu informowania mieszkańców społeczności lokalnej polegającego na zamieszczeniu obwieszczenia o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń sołectwa, do której dostęp ma realnie większa liczba podmiotów danej miejscowości niż tablica ogłoszeń urzędu gminy, również stanowi o prawidłowym w realiach danej sprawy zrealizowaniu obowiązku z art. 49 k.p.a. Zaakcentować jednocześnie należy, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu, bowiem kilkakrotnie składał pisma do organu, w tym również ponaglenie na przewlekłość organu w zakresie wydania przedmiotowej decyzji. Jednocześnie z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wiedział o terminach załatwienia sprawy, które były dwukrotnie przedłużane, ostatnio do 30 czerwca 2020 r.

W tym stanie rzeczy nie można było przyjąć, że skarżący nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty S. z dnia [...[ czerwca 2020 r. Możliwość udziału, zgodnie z obowiązującymi przepisami, została mu zapewniona, zarówno poprzez możliwość składania wniosków i zastrzeżeń, odpowiedzi udzielanych skarżącemu przez organ, a także dokonywanych ogłoszeń zgodnie z obowiązującymi przepisami (wywieszenia na tablicy ogłoszeń). Mając powyższe na uwadze zasadnie organ II instancji stwierdził, iż skarżący składając odwołanie w dniu [...] września 2020 r. (data nadania [...] września 2020 r. k. 26 akt admin.) nie zachował 14-dniowego terminu do jego wniesienia (art. 129 § 2 k.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że w tak zakreślonych ramach postępowania nie mogły być oceniane merytoryczne zarzuty skarżącego podniesione w skardze w zakresie decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.