Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokat A. C. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało ją w mocy. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1456), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.".

Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

We wniosku z dnia 21 lutego 2014 r. J. W. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. po rozpoznaniu powyższego żądania Burmistrz [...] odmówił jego uwzględnienia. Zwrócił uwagę, że wnioskodawca jest osobą zarejestrowaną w charakterze bezrobotnego od 14 sierpnia 2009 r., co oznacza, że jest gotowy do podjęcia zatrudnienia, a zatem nie spełnia wymaganej przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Burmistrz podniósł także, iż w świetle art. 17 ust. 1b tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). C. W. legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz nie wynika z niego data jej powstania. Powyższe stanowi, w ocenie organu, negatywną przesłankę do przyznania dochodzonego przez stronę świadczenia.

J. W. nie zgodził się z treścią powyższego rozstrzygnięcia i odwołał się od niego. Wskazał, że jest jedynym członkiem rodziny mogącym sprawować faktyczną opiekę nad matką. Zwrócił uwagę, że mieszkają w bardzo starym domu, w którym są złe warunki sanitarne, a w zimie istnieją trudności z dojazdem stamtąd do lekarzy.

Wymienioną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. SKO utrzymało w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona pozytywna przesłanka, konieczna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie można bowiem przyjąć, że niepełnosprawność matki odwołującego się powstała przed ukończeniem 18 roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia, którym legitymuje się C. W. wynika, że została ona zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność ta istnieje. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się natomiast od 20 maja 2013r. Kolegium podkreśliło, że orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności, wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.) organ wskazał, że określenie daty lub okresu powstania niepełnosprawności jest obligatoryjnym elementem orzeczenia o niepełnosprawności. W sytuacji, gdy okoliczności tej nie da się ustalić, to w myśl § 14 ust. 4 powołanego rozporządzenia, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności zobowiązany jest zamieścić w treści swego orzeczenia sformułowanie: "nie da się ustalić". W oparciu o powyższe SKO stwierdziło, że znajdujące się w aktach niniejszej sprawy orzeczenie o niepełnosprawności C. W. przesądza nie tylko kwestię jej stopnia niepełnosprawności, lecz także fakt, iż daty powstania tej niepełnosprawności nie można ustalić. Okoliczności te wiążą z kolei rozstrzygające niniejszą sprawę organy. Kolegium podkreśliło, że orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności nie może być zastąpione żadnym innym dowodem. Jest to wprawdzie ograniczenie co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, jednak ma to uzasadnienie w specyfice materii stanowiącej przedmiot tego orzeczenia. Może być ono jednak kwestionowane we właściwym trybie odwoławczym. W rozpoznawanej sprawie z trybu takiego strona nie skorzystała, godząc się z treścią i skutkami zapadłego orzeczenia.

SKO nie zgodziło się natomiast ze stwierdzeniem organu I instancji, że status osoby bezrobotnej uniemożliwiał przyznanie J. W. świadczenia pielęgnacyjnego. Składając bowiem wniosek o przyznanie takiego świadczenia osoba bezrobotna, a więc gotowa do podjęcia zatrudnienia (jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – Dz. U. z 2013 r., poz. 674) rezygnuje z tej gotowości, a zatem tylko z potencjalnej pracy, którą dopiero mógłby jej zaproponować organ zatrudnienia. Potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego – jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – osoba zainteresowana ma zrezygnować. Zdaniem organu, odmienna interpretacja przedstawionych regulacji prawnych w sposób niedopuszczalny różnicowałaby sytuację osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy z tymi, którzy nie są zarejestrowani i którzy mogą szukać pracy, deklarując gotowość do jej podjęcia i którzy w razie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to otrzymaliby. Ponadto, zdaniem SKO, status osoby bezrobotnej nie może eliminować z grona osób, które uprawnione są do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem sytuacje, gdy ono nie przysługuje określa wyłącznie art. 17 ust. 5 u.ś.r., w którym nie ma mowy o osobach posiadających status osoby bezrobotnego.

J. W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazując na fakt sprawowania rzeczywistej opieki nad niepełnosprawną matką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Kolegium wskazało, że decyzje w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym, a mają charakter związanych. Oznacza to, że ich treść wynika wprost z regulacji ustawowych. Tym samym, żadne inne niż określone w ustawie czynniki nie decydują o przyznaniu przedmiotowych świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot kontroli sądu administracyjnego mogą stanowić m. in. decyzje wydawane przez organy administracji publicznej, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Kryterium, w oparciu o które kontrola ta jest dokonywana to zgodność rozstrzygnięcia administracyjnego z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Orzekając, sąd czyni to w granicach skargi, nie będąc związany zawartymi w niej wnioskami, zarzutami czy też powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Eliminacja skarżonej decyzji z porządku prawnego może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontroli według wyżej opisanych zasad poddano decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Przyczyną, dla której organ pierwszej instancji załatwił negatywnie wniosek strony był fakt niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania, nadanym przez art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Przepis ten stanowił we wskazanej dacie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W przypadku C. W. – matki wnioskodawcy, w związku z opieką nad którą ubiegał się on o przedmiotowe świadczenie, nie było możliwe stwierdzenie - w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności - od kiedy niepełnosprawność ta powstała. W tym bowiem zakresie orzeczenie to zawierało sformułowanie: "nie da się ustalić". Dodatkowo, Burmistrz [...] jako negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał na fakt posiadania przez J. W. statusu osoby bezrobotnej, z czym związana jest jego gotowość do podjęcia zatrudnienia wykluczająca - zdaniem organu - przyjęcie, że strona rezygnuje lub też nie podejmuje zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. SKO utrzymując w mocy zakwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie także uznało, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona pozytywna przesłanka, konieczna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez niemożliwość przyjęcia, że niepełnosprawność C. W. powstała w wymaganych powołanym przepisem okresach. Jednocześnie organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, że status bezrobotnego uniemożliwia przyznanie wnioskodawcy dochodzonego świadczenia.

Co do unormowania zawartego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. poz. 1443) stwierdził niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Trybunał stwierdził, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. W tak określonej grupie podmiotów dopuszczalne jest jednak odmienne traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi jednak do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Trybunał podkreśli, że pomijając tego rodzaju uzasadnienie w odniesieniu do szczególnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci, ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do tej kategorii podmiotów. Istotnym kryterium przyznania świadczeń powinna być zaś w każdym wypadku ocena faktycznej sytuacji finansowej ich potencjalnych beneficjentów. Ustawodawca zobowiązany jest zatem precyzyjnie określić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. I tak, art. 145a § 1 K.p.a. stanowi, że gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja można żądać wznowienia postępowania. Z kolei, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu.

Skoro więc Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją RP we wskazanym w orzeczeniu z dnia 21 października 2014 r. zakresie, zaś przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, to należało wyeliminować z obrotu prawnego te rozstrzygnięcia wobec zaistnienia, określonej w art. 145a § 1 K.p.a., przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że z mocy art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy obrazujących stan faktyczny oraz stan prawny tej sprawy z momentu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jest to tzw. reguła tempus regit actum. Kontrola legalności określonego aktu administracyjnego odbywa się więc przy uwzględnieniu przepisów prawnych obowiązujących w dniu jego podjęcia. Odstępstwem od niej jest sytuacja, gdy zapadnie orzeczenie o niekonstytucyjności unormowań prawnych, które stanowiły podstawę wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Wówczas to pomimo tego, że w dacie tej tj. w momencie rozstrzygania sprawy przez organy brak było jeszcze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to sąd przy ocenie zgodności z prawem skarżonego aktu nie może pominąć takiego orzeczenia jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje bowiem obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą ma taki charakter od momentu jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału [wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 7.06.2013 r. I OSK 1178/12, wyrok NSA z 2.04.2014 r. I OSK 2296/12, publ.: www.nsa.gov.pl].

Orzeczenie zatem przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z ustawą zasadniczą art. 17 ust. 1b u.ś.r. w określonym w nim zakresie w sytuacji, gdy w oparciu o przepis ten zapadły w sprawie decyzje administracyjne skutkuje koniecznością wyeliminowania tych rozstrzygnięć administracyjnych z obrotu prawnego. Zachodzi bowiem – jak to już wyżej wskazano - przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a., co stanowi z kolei podstawę uchylenia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] uwzględni okoliczność w postaci wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Dodatkowo, Sąd podnosi, że prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące stwierdzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadania przez wnioskodawcę statusu bezrobotnego. W orzecznictwie sądowym, które Sąd w niniejszym składzie podziela, wyrażono pogląd, iż fakt zarejestrowania się jako osoba bezrobotna nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Przesądza o tym głównie umiejscowiony w art. 17 ust. 5 u.s.r. zamknięty katalog okoliczności, których zaistnienie bezwzględnie wyłącza prawo do przedmiotowego świadczenia. Brak jest wśród nich mowy o posiadaniu statusu osoby bezrobotnej [tak np. wyrok NSA z 24.10.2008 r. I OSK 1758/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Łodzi z 17.09.2013 r. II SA/Łd 672/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.06.2013 r. II SA/Bd 481/13, publ.: www.nsa.gov.pl]. Przy powtórnym rozstrzyganiu wniosku strony Burmistrz [...] będzie miał to na uwadze.

Z powyższych względów uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. i z art. 135 P.p.s.a.