Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.W. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia 22 listopada 2016 r. K.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez naruszenie:

1/ art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie nadmiernego ograniczania dostępu do informacji;

2/ art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie uznania informacji za niepodlegającą udostępnieniu w trybie ustawy;

3/ art. 4 ust. 3 ustawy w zakresie uznania, że podmiot będący w rzeczywistym posiadaniu informacji publicznej może odesłać do innego podmiotu w tym wypadku właściwego starosty, co prowadzi do naruszenia zasady obowiązku udostępnienia informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, jeżeli ten podmiot nie ma obowiązku zastosowania innych procedur zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 26 października 2016 r. K.W. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie numerów ksiąg wieczystych działek przewidzianych do wykupu w ramach projektu o nazwie "[....] " nr sprawy [....] . Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Zarząd wskazał, że wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W opinii skarżącego bezsporny wydaje się fakt, że żądane informacje stanowią informację publiczna, a w zasadzie mieszczą się w zakresie prawa do informacji wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, że prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje udostępnianie numerów ksiąg wieczystych jako elementu operatu ewidencyjnego przez podmioty wskazane w tej ustawie, a nie udostępnianie numerów ksiąg wieczystych w ogóle. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje udostępnianie informacji znajdującej się w posiadaniu podmiotu. Numery ksiąg wieczystych znajdujące się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych nie powinny być traktowane na równi z dokumentami znajdującymi się w operacie ewidencyjnym i z tego względu winny podlegać udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organy do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu 9 listopada 2016 r. odmówił stronie udzielenia informacji objętej wnioskiem. Wskazał, iż powyższe zagadnienie było przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2015r., sygn. akt l OSK 1373/15. Sąd wskazał, że żądanie objęte wnioskiem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem powyższa informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. A zatem oznaczenie ksiąg wieczystych stanowi element ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 24 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Tym samym cytowany wyżej art. 24 ust. 5 ustawy odnosi się wyłącznie do informacji z ewidencji gruntów, które pozwalają poznać dane osobowe. W niniejszej sprawie konieczne jest zatem zrewidowanie, czy żądane informacje takich danych mogą dotyczyć. Znajomość numerów ksiąg wieczystych wobec ich jawności umożliwia dotarcie do budynku i danych jego mieszkańców. Jednocześnie, wskazać należy, iż w przywołanym powyżej wyroku NSA podzielono również stanowisko zaprezentowane w uchwale NSA z dnia z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt l OPS 8/13, w której wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Skoro zatem żądana informacja w przedmiocie udostępnienia numerów ksiąg wieczystych odnosi się do danych wrażliwych (tj. m.in. danych osobowych pośrednio pozwalających na identyfikację osób fizycznych), to nie podlega ona udostępnieniu w formie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaznaczyć należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy, przy czym nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie w przypadku, gdy organ - będąc do tego właściwym - nie załatwił toczącej się przed nim sprawy w wymagany prawem sposób.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, co nie było w istocie przedmiotem sporu, Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurentów i konsumentów.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznych. I tak, w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot obowiązany, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań:

- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.);

- poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

- odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", określonego w art. 3 u.d.i.p.

Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z tych działań, zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 9 listopada 2016 Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego stwierdzając, że powyższa informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej. W tym przedmiocie nie można przypisać stanu bezczynności Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. Jak wynika z uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy wówczas, gdy ustawa szczególna nie stanowi inaczej bądź danej materii nie reguluje w sposób odmienny u.d.i.p. Stosownie do art. 40 ust. 3c ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 ze zm.) i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 235). Przepis ten wprowadza więc zasadę odpłatności za udostępnianie danych, informacji oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także za udostępnianie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Natomiast art. 40 ust. 3d ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, w jakich sytuacjach i którym podmiotom wydaje się nieodpłatnie wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego.

W sprawie niniejszej będzie miała zastosowanie zasada lex posteriori generali non derogat legi priori speciali, zgodnie z którą ustawa ogólna późniejsza nie uchyla ustawy szczególnej wcześniejszej. Nie powinno budzić wątpliwości, że ustawą szczególną wcześniejszą jest w tym przypadku ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne (przyjęta w 1989 r.), natomiast ustawą ogólną późniejszą jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (przyjęta w 2001 r.). Wejście w życie tej ostatniej nie spowodowało zatem derogowania przepisu art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że podlega on stosowaniu. Przepisy tej ustawy określają zasady i tryb dostępu do danych, informacji i innych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjno – kartograficzny i zagadnienia te zostały w niej unormowane w sposób kompleksowy. Zatem wniosek o udostępnienie informacji zawartych w zasobie geodezyjno – kartograficznym winien być przez organ rozpatrywany w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, co oznacza, iż w zakresie dostępu do informacji zawartych w zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższych wywodów wskazać należy, iż skarżący żądał udzielenia informacji o zamiarach organu – "przewidzianych do wykupu nieruchomości". W ocenie sądu nie stanowią informacji publicznej kwestie dotyczące planów, zdarzeń przyszłych niepewnych czy zamierzeń. Tylko w sytuacji, kiedy plany te przybrały by kształt konkretnych rozwiązań np. projektu decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej, nabrały by cech sprawy publicznej mogącej być przedmiotem informacji publicznej – o ile oczywiści nie zachodzą przesłanki negatywne (np. takie o których mowa wyżej) by jej udzielić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.