Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 31 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr V/23/2011 w przedmiocie wyboru członków komisji stałych Rady Powiatu I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Rada Powiatu uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr V/23/2011 w sprawie wyboru członków komisji stałych Rady Powiatu, powołując się na przepisy art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) oraz § 34 ust. 2, § 35 ust. 2 i § 42 ust. 1 Statutu Powiatu z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie: ustanowienia Statutu Powiatu (Dz. Urz. Woj. z 2002r. nr 55, poz. 669 ze zm.) paragrafem 1 pkt 1 powołała M.K. oraz S.D. w skład Komisji Rewizyjnej. Zgodnie z § 2 uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia.

W dniu 17 sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Wojewody, który zaskarżył § 1 pkt 1 uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. nr V/23/2011 w sprawie wyboru członków komisji stałych Rady Powiatu, w związku z naruszeniem przez ten przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Skarżący wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.s.p. w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje o których mowa w art. 14 ust. 1 oraz będących członkami zarządu. Zaskarżona skargą uchwała nie czyni zadość tej regulacji. W jej składzie nie ma przedstawicieli wszystkich klubów radnych, w tym "Forum Wspólnota Samorządowa" i "Zwyczajni razem".

Pomimo wystąpienia przez organ nadzoru (pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r.) o usunięcie naruszenia prawa i powołania Komisji Rewizyjnej w wymaganym ustawą składzie (do dnia [...] maja 2012 r.), Rada Powiatu nie wywiązała się z tego obowiązku. Wprawdzie Rada dwukrotnie podejmowała próbę uzupełnienia składu Komisji: na sesji [...] maja 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r., jednakże nie udało się jej podjąć skutecznie uchwały w tym przedmiocie.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące samorządu gminnego, skarżący wskazał, że nie jest dopuszczalne wybranie składu komisji rewizyjnej, w którym pominięty zostałby przedstawiciel chociaż jednego z klubów. Rada gminy przy tym związana jest kandydaturą przedstawioną przez klub. Jeżeli jednak na danej sesji rady nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, zaś organy oraz kluby radnych winny dążyć do wypracowania konsensusu w sprawie wyboru konkretnego kandydata. W przeciwnym razie brak obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 97 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2351/11, z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2069/11).

W związku z zaistnieniem okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 w związku z art. 78 ust. 1 u.s.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, wskazując iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe podjęcie uchwały w sprawie uzupełnienia składu osobowego Komisji Rewizyjnej zgodnie z zapisami art. 16 ust. 2 u.s.p. Pomimo podjętych prób – zarówno poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały, jak również prób podjęcia uchwały o uzupełnieniu składu Komisji – nie udało się Radzie osiągnąć porozumienia, z uwagi na odmowę zgłoszeń kandydatur.

Organ ponadto nie zgodził się z oceną, że Rada zobligowana jest do podjęcia uchwały w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej. Podkreślił, że w jego ocenie interpretacja przepisu art. 16 ust. 2 u.s.p. prowadzi do wniosku, że Rada decyduje o składzie Komisji Rewizyjnej, zaś kluby mają prawo, nie obowiązek, zgłoszenia swoich przedstawicieli do Komisji. Skoro zaś klubom przysługuje jedynie prawo, a kluby Rady Powiatu zrezygnowały z tego prawa, to powołanie Komisji Rewizyjnej bez udziału przedstawicieli klubów nie może zostać uznane za działanie niezgodne z art. 16 ust. 2 ustawy. Nieważna z prawem jest uchwała, która ustala skład komisji z naruszeniem prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w Komisji Rewizyjnej. Rada nie może uniemożliwić klubom przedstawicielstwa w Komisji Rewizyjnej odrzucając zgłoszenie kandydatury. W takiej sytuacji należy ponowić procedurę w celu osiągnięcia konsensusu, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2351/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r, poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.

Niewątpliwie Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie ich uprawnień, podlegającą ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Zgodność działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności (art. 171 Konstytucji RP). Uznać należy, że władcze wkroczenie organu nadzoru w działalność organu samorządu terytorialnego naruszającą ustawy nie jest ograniczeniem konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowanej samodzielności samorządu terytorialnego.

Nadzór nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej zwana "u.s.p.". Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo, wynikający z art. 78 ust. 1 w/w ustawy obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 tejże ustawy). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2011 r. nr V/23/2011 w sprawie wyboru członków komisji stałych Rady Powiatu, którą - powołując się na przepisy art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) oraz § 34 ust. 2, § 35 ust. 2 i § 42 ust. 1 Statutu Powiatu z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie: ustanowienia Statutu Powiatu (Dz. Urz. Woj. z 2002 r. nr 55 poz. 669 ze zm.) paragrafem 1 pkt 1 – powołano M.K. oraz S.D. w skład Komisji Rewizyjnej.

Na dzień podjęcia powyższej uchwały w Radzie Powiatu działały cztery kluby radnych: "Forum Wspólnota Samorządowa", "Zwyczajni razem", "Kadencja Radnych 2010-2014" i "Razem w Przyszłość". W składzie Komisji rewizyjnej brak jest przedstawiciela dwóch pierwszych klubów radnych.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są: 1) rada powiatu, 2) zarząd powiatu. Organami "wewnętrznymi" rady są komisje rady. Komisje jako organy rady jej podlegają (art. 17 ust. 2 u.s.p.). Szczególne miejsce zajmuje komisja rewizyjna. Wynika to zarówno z obligatoryjności powołania komisji rewizyjnej, regulacji ustawowej składu tej komisji, jak i z zakresu zadań. Według art. 16 ust.1 u.s.p. rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 14 ust. 1 oraz będących członkami zarządu ( art. 16 ust. 2 u.s.p.). Zakres funkcjonowania pozostałych komisji został zawarty w art. 17 ust. 1 u.s.p., który daje radzie gminy możliwość powoływania ze swojego grona stałych i doraźnych komisji do określonych zadań, ustalając ich przedmiot działania oraz skład osobowy. Zarówno w art. 16 ust. 1, jak i w art. 17 ust. 1 powołanej u.s.p. ustawodawca stanowi o powołaniu komisji. Zatem i w zakresie komisji rewizyjnej (art. 16 ust. 1 u.s.p.), jak i co do pozostałych rodzajów komisji (art. 17 ust. 1 u.s.p.), ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencje powołania składu osobowego komisji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1268/04, nie publ.).

Różnica w regulacji art. 16 ust. 2 u.s.p. od przyjętej w art. 17 ust. 1 u.s.p. sprowadza się do swobody w kształtowaniu składu osobowego komisji. Art. 16 ust. 2 u.s.g. stawia warunek, by w skład komisji rewizyjnej wchodzili przedstawiciele wszystkich klubów, z wyłączeniem radnych pełniących funkcje określone w art. 14 ust. 1 u.s.p. Artykuł 17 ust. 1 takich zastrzeżeń nie zawiera. Natomiast ta szczególna regulacja zawarta w art. 16 ust. 2 nie zmienia zasadniczej kwestii – że to rada powiatu powołuje komisję (a nie jej członków) - spośród radnych, z uwzględnieniem, by znaleźli się w jej składzie członkowie wszystkich klubów radnych.

Zdaniem Sądu, o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje organ stanowiący – rada powiatu (której komisja jest organem), zaś kluby radnych mają prawo zgłaszania swoich przedstawicieli. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w tym konkretnym przedmiocie rada powiatu pozbawiona jest prawa do swobodnego podejmowania uchwał. Żaden przepis ustawy nie pozbawia bowiem prawa swobodnego głosowania radnych poprzez konieczność przyjęcia propozycji klubu w wytypowaniu swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według uznania, uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, bowiem wyboru dokonuje rada powiatu, nie będąc związana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego przez klub kandydata. W przypadku braku takiej akceptacji, klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Jeśli jednak innego kandydata nie wskaże, to zarówno kluby, jak i radni winni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przewiduje bowiem odstępstw do zasady uczestnictwa przedstawicieli wszystkich klubów w komisji rewizyjnej. Nie ma zatem możliwości utworzenia komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów, z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów. Dopóki zatem nie można stworzyć komisji z przedstawicieli wszystkich klubów, organ ten nie może w ogóle zostać utworzony. Wskazać jednak należy, iż rada działa wyłącznie w oparciu o przepisy prawa, w tym przede wszystkim ustawę o samorządzie powiatowym. Zatem jeśli obowiązek powołania komisji rewizyjnej oraz jej skład jest określony przepisami prawa, to rada powiatu nie może tych regulacji nie stosować. Analogiczne poglądy sformułowane zostały w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących samorządu gminnego i powołania przez radę gminy komisji rewizyjnej ( por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011r. sygn.. akt II OSK 2069/11 i z dnia 10 stycznia 2012r., sygn.. akt II OSK 2351/).

Przyjęcie poglądu, iż to rada powiatu (nie klub, który nie jest organem) dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej, powoduje, że uchwała rady w sprawie powołania członków komisji rewizyjnej ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny (por. powoływany wyrok NSA z dnia 08 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1268/04 oraz wyrok WSA z dnia 07 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 818/05, nie publ., a także A. Szewc – "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wydawnictwo ABC 2005, teza 3 do art. 18 a tej ustawy, D. Dąbek "Zasady powoływania komisji rewizyjnej rady gminy w kontekście uprawnień klubów radnych", Samorząd Terytorialny 2006/6/51; R. Szarek "Rada decyduje o składzie komisji rewizyjnej", GSiA 2003/23).

Skład orzekający w sprawie niniejszej, jak wyżej wskazano, opowiada się za przedstawionym wyżej poglądem. Komisja rewizyjna jest obligatoryjnym organem, któremu wyznaczono szczególne zadania i powinna funkcjonować możliwie wcześnie od rozpoczęcia kadencji rady. Obowiązkiem przewodniczącego rady jest organizowanie jej pracy (art. 19 ust. 2 u.s.g.). Do czynności organizowania pracy zaliczyć należy koordynowanie prac komisji i działań klubów radnych, zwoływanie i prowadzenie obrad. Praca rady tak powinna być zorganizowana, by skutecznie i terminowo realizować przez organy gminy nałożone ustawą obowiązki i zadania publiczne. Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 i 2 u.s.p. w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu na kolejną kadencję. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom powiatu i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji powiatu. Zatem wszelkie sytuacje patowe, m.in. przy wyborze organów, jak w będącej przedmiotem niniejszej sprawy procedurze wyboru komisji rewizyjnej, powinny być wyeliminowane przez samą radę.

Skoro w niniejszej sprawie, pomimo podjętych prób uzupełnienia składu komisji rewizyjnej Radzie Powiatu nie udało się podjąć uchwały o wyborze członków komisji rewizyjnej w składzie liczebnym ustalonym w statucie zgodnym z ustawą o samorządzie powiatowym, nakazującą wejście do komisji przedstawicieli wszystkich klubów, to zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Uchwałą z dnia [...] lutego 2011r. nr V/23/2011 w skład Komisji rewizyjnej powołano M.K. oraz S.D., którzy nie są członkami klubów radnych "Forum Wspólnota Samorządowa" i "Zwyczajni Razem". Tym samym w składzie tak powołanej komisji rewizyjnej nie ma przedstawiciela ww. dwóch klubów radnych, co jak słusznie zauważono w skardze pozostaje w sprzeczności z treścią art. 16 ust. 2 u.s.p.

Zauważyć należy, że trwająca dłużej sytuacja patowa, gdy kadencja rady trwa, a brak jest obligatoryjnego wewnętrznego organu gminy – komisji rewizyjnej – może doprowadzić do zainicjowania procedury ustanowienia zarządu komisarycznego w trybie art. 84 u.s.p.

Badając zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z naruszeniem art. 16 ust. 2 u.s.p. stwierdzić należy, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 82 ust. 1 u.s.p., który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2008 r. sygn.. akt III SA/Łd 48/08).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. Konsekwencją takiego orzeczenia było stwierdzenie niepodlegania wykonaniu zaskarżonej uchwały z mocy art. 152 p.p.s.a