Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg S. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 3. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 880 zł (słownie: osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. [320/14]

Podaniem z [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: 17 czerwca 2013 r.) S. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z prośbą o "udostępnienie następujących materiałów archiwalnych:

1. udostępnienia numerów działek na które zostały wykonane plany miejscowe pod uprawy rolne w okresie od 1996 roku do maja 2013 roku

2. wyszczególnienie numerów wszystkich uchwał dotyczących planów miejscowych pod uprawy rolne (w latach 1996-2013) oraz udostępnienie rysunków z zakresem obszaru opracowania planów uchwalonych pod uprawy rolne i również udostępnienie dokumentów dotyczących zmian tych planów,

3. Udostępnienie adresów wszystkich właścicieli działek, których grunty zostały uchwalone planami miejscowymi pod uprawy rolne,

4. udostępnienie numerów działek na które zostały wykonane plany miejscowe pod przemysł i usługi oraz mieszkaniówkę w latach 1993 do 2013,

5. wyszczególnienie numerów wszystkich uchwał dotyczących planów miejscowych uchwalonych pod przemysł, usługi i mieszkaniówkę (w latach 1993-2013) oraz udostępnienie rysunków z zakresem obszaru opracowania planów uchwalonych pod przemysł, usługi i mieszkaniówkę i również udostępnienie dokumentów dotyczących zmian tych planów,

6. Udostępnienie adresów wszystkich właścicieli działek, których grunty zostały uchwalone planami miejscowymi pod przemysł, usługi i mieszkaniówkę."

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wójt – wskazując w podstawie prawnej na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") – odmówił udostępnienia żądanych informacji.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił – w odniesieniu do żądań zawartych w punktach 1, 2, 4 i 5 wniosku – że dotyczą one informacji przetworzonej, której uzyskanie wymaga specjalnego uzasadnienia we wniosku, czego Wnioskodawca nie zawarł. Przygotowanie odpowiedzi wymagałoby bowiem przejrzenia wszystkich planów ze wskazanego okresu oraz wydzielenia tych, które w swych postanowieniach przeznaczają grunty pod interesujące Wnioskodawcę funkcje (uprawy rolne, przemysł, usługi, "mieszkaniówka"). Byłoby to zadaniem pracochłonnym i trudnym. Ponadto organ podkreślił, że większość materiałów, o które zawnioskowano, znajduje się w archiwum zakładowym i wskazał na prawne ograniczenia związane z korzystaniem z zasobów archiwalnych. Natomiast w odniesieniu do żądań zawartych w punktach 3 i 6 wniosku, swą odmowę organ I instancji umotywował koniecznością ochrony danych osobowych i dóbr osobistych osób, o których dane wystąpiono.

Od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 k.p.a. (bez określenia konkretnego punktu tego przepisu), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że żądane przez Wnioskodawcę informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśniło, że informacji w takiej postaci, jakiej domaga się Skarżący, organ nie posiada i dlatego konieczne jest przeprowadzenie określonych działań, w wyniku których powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa informacja nie jest jednak, innym technicznie, zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji – ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic czy podobieństw. Ponadto informacje te muszą zostać przygotowane pod kątem oczekiwań Wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. SKO podkreśliło, że informacja publiczna przetworzona powinna być udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie ważne z punktu widzenia "interesu publicznego" – a więc obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot (np. wspólnota samorządowa, gminna, państwo traktowane jako korporacja, którą tworzą obywatele i inne osoby zamieszkałe na jego terytorium) – natomiast nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. Ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji Wnioskodawcy, a być dokonana według kryteriów obiektywnych. Odnosząc te uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, organ II instancji uznał, że powoływanie się przez Wnioskodawcę na zamiar uzyskania żądanych informacji w celu weryfikacji polityki przestrzennej gminy i zasadności gospodarki gruntami jest "stanowczo niewystarczające, by nie powiedzieć grandilokwentne, do wykazania przesłanki interesu publicznego". Skarżący nie zamierza bowiem wykorzystać żądanych informacji zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, lecz w interesie indywidualnym. Ubocznie organ zauważył, że dziesiątki tego typu wniosków składanych przez Skarżącego w identycznych sprawach skutecznie paraliżują pracę organów administracyjnych i nie służą Wnioskodawcy w osiągnięciu deklarowanego celu, a stanowią wręcz nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej.

Dalej SKO wyjaśniło, że ponieważ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania w sprawie interesu publicznego, organ rozpatrujący odwołanie uzupełnił postępowanie w tej części, zwracając się do Wnioskodawcy o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. Wobec stwierdzenia nie wystąpienia takiego interesu, organ II instancji, działając reformatoryjnie, uznał, że należało odmówić Wnioskodawcy jego żądaniu.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – zarejestrowaną pod sygnaturą akt IV SA/Po 320/14 – wniósł S. W., zastępowany przez adwokata R. R. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj.: (a) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; (b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w kodeksowych terminach, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; (c) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; (d) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji, brak wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy i trybu jego przedłużania oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, co uczyniło uzasadnienie skarżonej decyzji pozornym; (e) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a tym samym, że konieczne jest wykazanie przez Skarżącego interesu publicznego oraz na wewnętrznej sprzeczności treści uzasadnienia skarżonej decyzji – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i zauważając, że Skarżący w skardze powołuje się na te same argumenty, które podnosił wcześniej w odwołaniu i pismach kierowanych do SKO. Organ za całkowicie nieuprawniony uznał zarzut skargi, jakoby SKO naruszyło art. 7 k.p.a. oraz odstąpiło od uzasadnienia decyzji. Wobec częstych wizyt Skarżącego w siedzibie SKO i licznej korespondencji kierowanej do organu, również podniesiony w skardze zarzut uniemożliwienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu określono jako chybiony. Tak samo oceniony został zarzut niedoręczenia decyzji jego pełnomocnikowi, skoro odwołanie złożył Skarżący osobiście.

II. [322/14]

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. S. W. zwrócił się do Wójta z prośbą o podanie wszystkich numerów działek, na które zostały uchwalone plany miejscowe z przeznaczeniem pod uprawy rolne od roku 2000, oraz numerów PESEL właścicieli tych działek.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Wójt – wskazując w podstawie prawnej na: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.d.o.") oraz art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej w skrócie "k.c.") – odmówił udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził – w odniesieniu do żądania Wnioskodawcy udostępnienia wykazu działek – że utworzenie zbioru informacji prostych w celu wyodrębnienia części z nich z posiadanego zbioru stanowi o konieczności utworzenia, a następnie udzielenia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. można żądać informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego Wnioskodawca nie wskazuje. Ponadto miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") udostępniane są publicznie poprzez stronę internetową Gminy [...] i Biuletyn Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP"). Natomiast w odniesieniu do żądania Wnioskodawcy udostępnienia numerów PESEL właścicieli tych działek, Wójt wyjaśnił, że na podstawie art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 23 Kodeksu cywilnego każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, do których bez wątpienia, zdaniem organu, należy nr PESEL zawierający datę urodzenia osoby, zatem nieuprawnione byłoby ujawnianie tych danych. Zgodnie więc z art.5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę danych osobowych – właścicieli gruntów objętych planem.

Od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zarzucił, że w decyzji nieprawidłowo, w stosunku do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego, został oznaczony organ właściwego do wydania decyzji – określono mianowicie, iż decyzja została wydana przez Urząd, a nie przez Wójta. Ponadto Skarżący wyjaśnił, że ma interes prawny w otrzymaniu wnioskowanych dokumentów, ponieważ jest właścicielem działek objętych tymi planami miejscowymi, ewentualnie z takimi działkami sąsiaduje. Podkreślił, że w BIP można znaleźć jedynie uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, natomiast cała dokumentacja planistyczna znajduje się wyłącznie w archiwum zakładowym Urzędu Gminy. Wskazał, że wraz z innymi właścicielami działek przeznaczonych w planach miejscowych pod uprawy rolne postanowili wystąpić na drogę sądową przeciwko władzom Gminy – które, jego zdaniem, działają uznaniowo oraz hamują rozwój Gminy i wpływy do budżetu – w związku z czym prosił o wykaz danych adresowych właścicieli, których działki objęte zostały m.p.z.p. z przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne.

W uzupełniającym odwołanie piśmie z 30 maja 2013 r. pełnomocnik Skarżącego, adwokat R. R., usystematyzował i rozszerzył zarzuty odwołania, wskazując na naruszenia prawa materialnego: art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."). Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i umorzyło postępowanie I Instancji.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że nie mogą być w trybie wnioskowym udostępniane informacje publiczne, które ze swej istoty są ogólnie dostępne lub zostały wcześniej upublicznione. Plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego, podlegają opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a także za pośrednictwem BIP Urzędu Gminy – zgodnie z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej w tej formie wyłącza – wbrew temu, co podnosi Wnioskodawca w odwołaniu – obowiązek jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie odesłać Wnioskodawcę do publikatora. Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu. Organ II instancji podkreślił, że niezależnie od tego, czy określone dokumenty zostały już zarchiwizowane, czy aktualnie funkcjonują na stronach internetowych Gminy, jeśli zostały w jakikolwiek sposób wcześniej udostępnione, zaś zainteresowany podmiot może z nich skorzystać bez żadnych ograniczeń, nie ma podstaw do ich udostępnienia w trybie wskazanej wyżej ustawy.

Ponadto, odnosząc się wprost do okoliczności rozpatrywanej sprawy, SKO zauważyło, że dziesiątki tego typu, powielających się wniosków, składanych przez Wnioskodawcę do organu I instancji, skutecznie paraliżują pracę organów administracyjnych, nie służą Wnioskodawcy w osiągnięciu celu, a stanowią wręcz nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – zarejestrowaną pod sygnaturą akt IV SA/Po 322/14 – wniósł S. W., zastępowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj.: (a) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; (b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w kodeksowych terminach, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; (c) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; (d) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; (e) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji, nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej umorzenia postępowania, brak wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy i trybu jego przedłużania oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, co uczyniło uzasadnienie skarżonej decyzji pozornym; (f) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające w szczególności na błędnym przyjęciu przez organ, że opublikowanie planów miejscowych w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a następnie ich zamieszczenie na stronach BIP Urzędu Gminy, zwalniało organ z obowiązku udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji, oraz na błędnym uznaniu, iż treść wniosku Skarżącego jest tożsama z treścią materiału udostępnionego na stronie BIP Gminy – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji – tj. że każdy m.p.z.p., jako akt prawa miejscowego podlegający publikacji w dzienniku urzędowym, jest powszechnie dostępny ze swej istoty – a ponadto podkreślając, że każdy projekt planu miejscowego, który został wywołany stosowną uchwałą rady gminy, na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 21 dni, co jest szczególnym charakterem udostępnienia materiałów planistycznych, umożliwiającym, poprzez zgłaszanie uwag do planu, wpływanie na jego ostateczny kształt przez społeczeństwo. Po upływie tego terminu projekt planu jest publikowany na stronach internetowych Gminy i jest ogólnie dostępny. Każdy zatem ma możliwość wglądu do dokumentów planistycznych i uzyskania informacji objętych tymi dokumentami. Tym samym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione z tej racji, że są dostępne.

III. [323/14]

Pismem z 22 marca 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: 25 marca 2013 r.) S. W. zwrócił się do Wójta o podanie wszystkich numerów działek przeznaczonych pod uprawy rolne, objętych uchwałą Rady Gminy w sprawie uchwalenia m.p.z.p. dla miejscowości [...]– południowa część.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. (mylnie datowaną: "[...]2013 roku"), nr [...], Wójt, wskazując w podstawie prawnej na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia "wykazu wszystkich numerów działek, objętych uchwałą Rady Gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] południowa część".

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że utworzenie zbioru informacji prostych, w celu wyodrębnienia części z nich z posiadanego zbioru, stanowi, zdaniem organu, o konieczności utworzenia, a następnie udzielenia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. można żądać informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego Wnioskodawca nie wskazuje.

Od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie. Nie zgodził się w nim z twierdzeniem organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż, zdaniem Wnioskodawcy, informacje takie są już gotowe, ponieważ Gmina [...] (dalej: "Gmina") przystępując do uchwały w sprawie m.p.z.p. ma spis terenów (działek) objętych daną uchwałą i wystarczy tylko zrobić kopię dokumentów, które zawierają gotowe numery działek. Dalej Skarżący wyjaśnił, że do tej pory Gmina uchwaliła lub za chwilę uchwali już ponad 1000 ha gruntów pod uprawy rolne – w tym gruntów doskonale skomunikowanych, uzbrojonych, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań kubaturowych i przy głównej trasie krajowej [...], i w dalszym ciągu planuje następne 1000 ha gruntów uchwalać pod uprawy rolne, tylko po to, by blokować wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli rozwój Gminy. Intencją wszystkich właścicieli gruntów objętych planami, o których mowa powyżej, jest gremialne wystąpienie z pozwem do sądu przeciwko działalności organów Gminy (Wójta i Rady Gminy). Ponadto Skarżący zarzucił, że w Gminie panuje "układ zamknięty (Wójt plus Rada Gminy i jej Przewodniczący) działający ekstremalnie uznaniowo i na szkodę budżetu Gminy", gdyż przeznacza grunty pod uprawy rolne zamiast pod zabudowę przemysłową.

W uzupełniającym odwołanie piśmie z 05 czerwca 2013 r. pełnomocnik Skarżącego, adwokat R. R., usystematyzował i rozszerzył zarzuty odwołania, wskazując na naruszenia przepisów postępowania: art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., a także na naruszenia prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że Wnioskodawca zwrócił się do organu I instancji o udostępnienie na podstawie u.d.i.p. informacji zawartych w projekcie planu miejscowego. Oceniło, że wszelkie materiały planistyczne, niezależnie od etapu na jakim są przygotowywane, stanowią informację publiczną. Plan zagospodarowania przestrzennego w swoim ostatecznym kształcie jest aktem prawa miejscowego i jako taki podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Natomiast każdy projekt planu, który został wywołany stosowną uchwałą Rady Gminy lub Miasta, na podstawie art. 17 ust. 10 u.p.z.p. podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 21 dni, co jest szczególnym charakterem udostępnienia materiałów planistycznych. Po upływie tego terminu projekt planu jest publikowany na stronach internetowych Gminy i jest ogólnie dostępny. Tym samym, w ocenie SKO, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez Wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione z tej racji, że są dostępne. W konsekwencji nie było też podstaw do wydania odmownej decyzji administracyjnej. Jeśli bowiem informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, powinien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora.

Na tę decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – zarejestrowaną pod sygnaturą akt IV SA/Po 323/14 – wniósł S. W., zastępowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który, w oparciu o zarzuty i ich uzasadnienie tożsame z przywołanymi w opisanej wyżej skardze na decyzję nr [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO nr [...] i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, z takim samym uzasadnieniem, jak w odpowiedzi na skargę na decyzję nr [...].

IV. [320/14 + 322/14 + 323/14]

Postanowieniem z 29 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 320/14) tut. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zarządził połączenie spraw o sygn. akt: IV SA/Po 320/14, IV SA/Po 322/14 oraz IV SA/Po 323/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy postanowił prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 320/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej są w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji dotyczące informacji publicznej.

Prawo dostępu do takiej informacji wywodzi się z ustawy zasadniczej – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji), przy czym podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o "danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Od razu należy wskazać, że status informacji publicznej posiada niewątpliwie informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – jako postać informacji o obowiązującym prawie, w tym przypadku: prawie miejscowym (por.: wyrok NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, CBOSA; por też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, uw. 7 do art. 1, s. 37; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30 Nb 6) – a także związana z nimi tzw. dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie m.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 02.12.2009 r., IV SAB/Wr 62/09; wyrok WSA z 16.10.2012 r. IV SAB/Wr 61/12; postanowienie WSA z 04.12.2013 r., II SAB/Kr 242/13 – CBOSA; por też Z. Niewiadomski (red.), Planowanie zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013 art. 30 Nb 6).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie gmin (por. wyrok WSA z 27.03.2013 r., II SAB/Bd 162/12, CBOSA).

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA, i tam powołane orzecznictwo NSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") – a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33). W konsekwencji, w przypadku wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji przez tego samego wnioskodawcę, na adresacie wniosku nie spoczywa obowiązek jej udzielenia po raz kolejny. Nie jest bowiem tak, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące takiej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 28.08.2002 r., II SAB 107/02, LEX nr 101092). Dlatego w sytuacji uznania danego wniosku za powtarzający się – tj. tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wcześniejszym wnioskiem – zasadne będzie poprzestanie na powiadomieniu o tym fakcie wnioskodawcy "zwykłym" pismem (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 13 do art. 10, s. 177). Jedynie w przypadku, gdy wcześniejszy wniosek został rozpatrzony negatywnie – tj. gdy wówczas decyzją ostateczną odmówiono udostępnienia żądanej informacji – zachodzić będzie konieczność rozważenia zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W tym miejscu godzi się podkreślić, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to de facto na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (i) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (ii) ujawnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – jeżeli nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej – powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji (np. wymagane dodatkowe przesłanki) wynikające z tych przepisów (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 28; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29; P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na potrzebę ścisłej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz zachowywania, wynikającej stąd, pewnej dozy ostrożności (wstrzemięźliwości) w kwalifikowaniu odrębnych regulacji jako unormowań szczególnych wzmiankowanych w tym przepisie. Wskazuje się mianowicie, że istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob.: M. Jabłoński, Udostępnienie..., Wrocław 2009, s. 30; wyrok NSA z 20.03.2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA). Dodatkowo podkreśla się, że odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji (M. Jabłoński, Udostępnienie..., s. 30). W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku takiego zbiegu przepisów, pierwszeństwo mają przepisy szczególne normujące dostęp do danej kategorii informacji publicznej, co wszakże nie wyklucza stosowania w zakresie w nich nieuregulowanym przepisów u.d.i.p. niesprzecznych z tymi przepisami szczególnymi (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa..., Warszawa 2010, art. 1 Nb 11).

Na zasadzie cytowanego art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w czasie trwania procedury planistycznej zasady i tryb udostępnienia dokumentacji planistycznej wytwarzanej w jej toku normuje w sposób szczególny ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast po jej zakończeniu dokumentacja planistyczna podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych. Samo bowiem jednorazowe udostępnienie danej informacji do wiadomości publicznej (np. wyłożenie jej do publicznego wglądu na określony czas) nie zwalnia z obowiązku późniejszego jej udostępnienia w trybie wnioskowym, jeżeli w momencie składania takiego wniosku żądana informacja nie jest już publicznie dostępna. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zapewnienie rzeczywistej, a nie tylko formalnej, możliwości zapoznawania się z informacjami dotyczącymi sfery publicznej.

Prima facie może nie wydawać się natomiast jasne, czy dopuszczalne jest ograniczanie dostępu do dokumentacji planistycznej z powołaniem się na przepisy normujące zasady dostępu do materiałów archiwalnych – na które wskazano posiłkowo w uzasadnieniu decyzji Wójta nr [...]. Innymi słowy, może budzić wątpliwości, czy – a jeśli tak, to ewentualnie w jakim zakresie (w odniesieniu do całości, czy tylko do niektórych zasobów archiwalnych) – dotycząca tej problematyki ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o narodowym zasobie archiwalnym", w skrócie: "u.n.z.a.") stanowi "inną ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., która tym samym miałaby pierwszeństwo zastosowania względem ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do zawierających takie informacje materiałów archiwalnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakresy przedmiotowe obu wymienionych ustaw (o dostępie do informacji publicznej oraz o narodowym zasobie archiwalnym) – wyznaczone, z jednej strony, zakresem pojęcia "informacji publicznej" według u.d.i.p., a z drugiej: definicją "materiałów archiwalnych" zamieszczoną w art. 1 u.n.z.a. – krzyżują się, co w szczególności oznacza, że pewne informacje, posiadające status informacji publicznej, mogą zarazem stanowić materiał archiwalny, wchodzący w skład określonego zasobu archiwalnego.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego ani przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym (w tym jej art. 17), ani rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy (w tym powołanego przez organ I instancji rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych; Dz. U. Nr 156, poz. 970) nie mogą wyłączać lub ograniczać możliwość uzyskania dostępu, na zasadach określonych w ustawie o dostępie od informacji publicznej, do materiałów archiwalnych zawierających informację publiczną – przynajmniej do czasu ich przekazania do archiwum państwowego, a więc przez okres ich przechowywania w archiwum zakładowym (zob. wyrok WSA z 11.06.2014 r., IV SA/Po 313/14, CBOSA; podobnie wyrok WSA z 12.05.2014 r., II SAB/Kr 98/14, CBOSA).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako istotne jawi się rozróżnienie na "prostą" informację publiczną oraz informację publiczną "przetworzoną". O ile bowiem dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zwraca uwagę, że w świetle tego przepisu nie wystarczy, iż uzyskanie informacji przetworzonej będzie dla interesu publicznego "istotne" – ma ono być dla tego interesu "szczególnie istotne". Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów "niepublicznych", np. prywatnych lub komercyjnych (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 53). Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, s. 147). Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, iż należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05, CBOSA).

Ustawodawca nie sformułował definicji legalnych tych pojęć. Przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże, podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, zastrzeżeniem, że jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (zob.: wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 49). Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces tzw. anonimizacji – polegający na usunięciu (unieczytelnieniu, np. zamazaniu, wykreśleniu, zakryciu itp.) z udostępnianego dokumentu określonych jego elementów, które pozwalałyby na identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych – bo czynność ta, jak się przyjmuje, polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (zob. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA).

"Informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA).

Powyższe określenie zasadniczych przypadków, w których mamy do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, że niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. Sąd w niniejszym składzie przychyla się mianowicie do poglądu, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak trafnie wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; podobnie: wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że żądane przez Wnioskodawcę informacje w zakresie numerów działek, o określonym przeznaczeniu, objętych granicami poszczególnych planów miejscowych stanowi informację publiczną. Charakteru takiego nie mają natomiast żądane informacje w zakresie adresów oraz numerów PESEL właścicieli tych działek, które zasadniczo stanowią informację prywatną.

Informacja o numerach działek o określonym przeznaczeniu objętych poszczególnymi planami miejscowymi będzie, co do zasady, informacją publiczną przetworzoną. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do podważenia wiarygodności wyjaśnień Wójta, niezakwestionowanych skutecznie przez Skarżącego, że rocznie w Gminie uchwala się kilkanaście m.p.z.p., częstokroć obejmujących działki o różnym przeznaczeniu, a Urząd Gminy nie posiada gotowych wykazów działek z danymi o ich przeznaczeniu sporządzonych dla poszczególnych m.p.z.p. Sąd miał przy tym na względzie fakt, że przepisy dotyczące planowania przestrzennego nie przewidują, ani nie wymagają, aby działki wchodzące w skład poszczególnych jednostek planistycznych były w planie wymieniane indywidualnie, z podaniem ich numerów (tak trafnie wyrok WSA z 11.02.2008 r., II SA/Gl 817/06, CBOSA). Tym samym z faktu niedysponowania przez Gminę gotowymi wykazami działek o żądanych parametrach nie można wyprowadzać jakichkolwiek negatywnych skutków dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji należy stwierdzić, że udostępnienie żądanych przez Wnioskodawcę wykazów wymagałoby podjęcia szeregu czynności, a w szczególności: ustalenia, jakich konkretnie planów miejscowych żądanie dotyczy, następnie analizy treści każdego z tych planów, w tym jego części rysunkowej, celem zidentyfikowania tych, którymi dokonano przeznaczenia gruntów pod interesujące Wnioskodawcę funkcje (przede wszystkim pod uprawy rolne, ale w niektórych przypadkach także "pod przemysł, usługi i mieszkaniówkę"), a wreszcie odczytania z map źródłowych i sporządzenia wykazu działek przyporządkowanych poszczególnym planom miejscowym i rodzajom przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu powyższe przesądza, że żądana informacja obejmująca wykazy działek o określonym przeznaczeniu objętych poszczególnymi planami miejscowymi nie miała charakteru informacji prostej, lecz dla jej przygotowania niezbędne byłoby dopiero odpowiednie "przetworzenie" posiadanego przez Gminę zbioru takich informacji.

Wobec tego obowiązkiem Wnioskodawcy, wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., było wykazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podziela stanowisko organów, że Skarżący istnienia takiego związku nie wykazał. Twierdzenia pełnomocnika Skarżącego, że "wnioskowane informacje zmierzać mogą do weryfikacji: a) zasadności gospodarki gruntami (via plany miejscowe), b) zasadności zmian w polityce przestrzennej gminy (z akcentem na przeznaczenie terenów pod rolę, co powodować może odpływ istniejącego i potencjalnego kapitału do gminy), c) prawidłowości dysponowania w zw. z ww. procedurami, środkami finansowymi przez władze gminy", już choćby z uwagi na swą ogólnikowość i sztampowość, nie mogły zostać uznane za wystarczające dla uznania, że uzyskanie tych informacji motywowane jest jakimkolwiek interesem publicznym, nie mówiąc już o interesie publicznym "szczególnym". Skarżący nie należy do kręgu osób powołanych do kontroli ("weryfikacji") prawidłowości lub zasadności działań podejmowanych przez organy gminy w wyżej opisanym zakresie. Prawo do informacji publicznej nie może być zaś interpretowane tak szeroko, iżby miało umożliwiać przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych przez nieograniczoną liczbę podmiotów, gdyż mogłoby to doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej (por. wyrok WSA z 28.02.2008 r., II SA/Kr 1292/07, CBOSA).

Ponadto przy dokonywaniu oceny żądań Wnioskodawcy z perspektywy interesu publicznego w niniejszej sprawie, nie może uchodzić zupełnie uwadze fakt – znany Sądowi z urzędu – że analizowane tu wnioski o informację publiczną związaną z planami miejscowymi i procedura planistyczną, stanowią tylko niewielką część wszystkich wniosków tego rodzaju, które wpłynęły do organu Gminy, a następnie zawisły przed tutejszym Sądem (por. np. sprawy o sygn. akt IV SA/Po 313/14 – 325/14). Przedmiot i liczba tych wniosków oraz żądanych nimi konfiguracji danych, a także deklarowana w wielu pismach osobiście przez Wnioskodawcę jego rzeczywista, jak się wydaje, motywacja (wystąpienie na drogę sądową przeciwko organom Gminy) mogą świadczyć o instrumentalnym traktowaniu przedmiotowych wniosków o informacje publiczną, tj. wykorzystywaniu ich w istocie dla prywatnych, partykularnych interesów, a co za tym idzie – o nadużywaniu prawa do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Sąd podjął w zakresie poszczególnych skarg następujące rozstrzygnięcia:

Ad I. [Dot. skargi zarejestrowanej pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 320/14]

Skarga na decyzję SKO z [...] stycznia 2014 r. nr [...], nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., ją oddalił (pkt 1 sentencji wyroku).

W świetle wcześniejszych uwag należało stwierdzić, że organy administracji co do zasady prawidłowo uznały, iż należało odmówić udostępnienia Wnioskodawcy żądanych informacji. Organ I instancji uczynił to jednak przedwcześnie (i po części z błędnym uzasadnieniem: w zakresie, w jakim powołał się na ograniczenia w udostępnianiu materiałów archiwalnych), bo bez uprzedniego wezwania Wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego.

Uchybienie do jednak dostrzegł i skutecznie wyeliminował organ II instancji, który zasadnie przeprowadził w tym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające, stosownie do art. 136 k.p.a. Wprawdzie SKO błędnie zastosowało w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. i uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji – zamiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać je w mocy – skoro, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, doszedł do przekonania, że co do istoty (odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej) było ono trafne. Konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego sama w sobie nie daje podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., jeżeli wynik tego postępowania potwierdza merytoryczną trafność decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zawarte w zaskarżonej decyzji SKO rozstrzygnięcie co do istoty sprawy – polegające na odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej – było prawidłowe.

Podobnie ocenić należy uchybienia proceduralne wytknięte organowi II instancji w skardze. Uchybienia te, o ile w ogóle w sprawie wystąpiły – jak te polegające na naruszeniu: art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie Skarżącego bezpośrednio przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów; art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie (ustawowym albo prawidłowo przedłużonym); art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; a także art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skargi pozostały, w ocenie Sądu, bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ad II. [Dot. skargi zarejestrowanej pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 322/14]

Skarga na decyzję SKO z [...] stycznia 2014 r. nr [...], zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. W szczególności, jak to już wyżej wyjaśniono, Sąd nie podzielił stanowiska, że żądana informacja publiczna dotycząca wykazów działek nie ma charakteru informacji przetworzonej.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia przez SKO przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, polegające na błędnym uznaniu, iż treść wniosku Skarżącego jest tożsama z treścią materiału udostępnionego na stronie BIP Gminy. Jak to już wyżej wyjaśniono, przepisy dotyczące planowania przestrzennego nie przewidują, ani nie wymagają, aby działki wchodzące w skład poszczególnych jednostek planistycznych były w planie wymieniane indywidualnie, z podaniem ich numerów. Ponadto jest faktem notoryjnym, że skala, w jakiej publikowana jest w dzienniku urzędowym mapa stanowiąca część graficzną planu, w praktyce uniemożliwia odczytanie z niej numerów działek objętych planem. Zatem sam fakt publikacji planu miejscowego sam w sobie nie oznacza jeszcze, że publicznie dostępne są także dane dotyczące numerów działek o określonym przeznaczeniu objętych planem.

Wskazane uchybienie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji organ II instancji niezasadnie umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. Z tego względu zaskarżoną decyzję nr [...] należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe uwagi, oceny prawne i wytyczne, a w szczególności odrębnie rozważy i wyjaśni charakter każdego z zawnioskowanych przez Skarżącego rodzajów informacji (numery działek / numery PESEL właścicieli działek) i na tej podstawie podejmie stosowne, odpowiadające tym ustaleniom rozstrzygnięcie.

Ad III. [Dot. skargi zarejestrowanej pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 323/14]

Skarga na decyzję SKO z [...] stycznia 2014 r. nr [...], zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W konsekwencji ani zaskarżona decyzja SKO, ani poprzedzająca ją decyzja Wójta z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], nie mogły się ostać.

Przede wszystkim uwadze organów obu instancji uszedł fakt, iż orzekały ponad żądanie wynikające z wniosku inicjującego postępowanie z [...] marca 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: [...] marca 2013 r.). W podaniu tym Wnioskodawca domagał się podania wszystkich numerów działek objętych uchwałą Rady Gminy w sprawie uchwalenia m.p.z.p. dla miejscowości [...] – część południowa. Natomiast organy niezasadnie przyjęły, że wniosek dotyczył wykazu numerów wszystkich działek objętych ww. uchwałą (na co wskazuje wyraźnie sentencja decyzji Wójta oraz potwierdza pierwszy akapit uzasadnienia decyzji SKO).

Tym samym doszło do naruszenia, wynikającej z art. 61 § 1 i 2 k.p.a., zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że, w świetle przywołanych wyżej przepisów art. 61 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07, CBOSA).

Już to uchybienie samodzielnie przesądziło konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Ponadto organ II instancji, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że wnioskowany wykaz działek objętych przedmiotową uchwałą stanowi element dokumentacji planistycznej i jako taki jest ogólnie dostępny w szczególnym wobec u.d.i.p. trybie – procedury planistycznej unormowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to założenie gołosłowne i z tego względu co najmniej przedwczesne, jeśli się zważy, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że żądana informacja (wykaz) musiałaby zostać dopiero wytworzona poprzez utworzeni stosownego zbioru. Ponadto, jak to już wyżej wyjaśniono, przepisy dotyczące planowania przestrzennego nie przewidują, ani nie wymagają, aby działki wchodzące w skład poszczególnych jednostek planistycznych były w planie wymieniane indywidualnie. Nie sposób zatem a priori przyjmować – jak uczyniło to SKO – że informacja o numerach działek, i to o konkretnym przeznaczeniu (uprawy rolne), objętych uchwałą w sprawie uchwalenia m.p.z.p. znajduje się w dokumentacji planistycznej.

Wskazane uchybienie miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji organ II instancji co najmniej przedwcześnie umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta nr [...] (pkt 3 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie organ administracji weźmie pod uwagę powyższe uwagi, oceny prawne i wytyczne, a w szczególności rozważy, czy żądana informacja (wykaz objętych uchwałą numerów działek pod uprawy rolne) rzeczywiście znajduje się w dokumentacji planistycznej i w jakim trybie (ogólnym z u.d.i.p. czy szczególnym z u.p.z.p.) są one dostępne zainteresowanym.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, iż dwie z trzech skarg zostały uwzględnione, a w związku z tymi skargami – uwzględniając poniesione przez Skarżącego: koszty wpisu (2(200 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 2(240 zł, tj. łącznie 880 zł.