Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 667/19 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 667/19, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalono skargę.

Wyrok ten wydano w przytoczonym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wydaną dnia [...] stycznia 2019 r. którą przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 400 zł. Organ nie uwzględnił w całości wniosku A.K. (dalej "skarżący"), który domagał się przyznania zasiłku na żywność w wysokości 600 zł miesięcznie, począwszy od stycznia 2019 r. Przyczyną tego były ustalenia organu co do wysokości uzyskiwanego przez skarżącego miesięcznego dochodu i ponoszonych przez niego wydatków. Dochód ten po odjęciu zajęcia komorniczego ustalony został na kwotę 624,50 zł. Skarżący nie ponosił przy tym żadnych opłat związanych z eksploatacją mieszkania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podzieliło stanowisko organu I instancji uznając, że kwota 400 zł miesięcznie jest odpowiednim wsparciem w zakresie zakupu żywności w sytuacji, gdy skarżący posiada dochód, a otrzymana kwota dotyczy nie tylko jednego miesiąca, ale miesięcy od stycznia do kwietnia 2019 r., po 400 zł.

W osobistej skardze, skarżący uznał zaskarżoną decyzję za błędną. Ustanowiony dla niego z urzędu pełnomocnik, uzupełniając tę skargę zauważył, że przy obecnych cenach żywności, kwota 400 zł jest niewystarczająca na pokrycie miesięcznych kosztów utrzymania skarżącego w sytuacji, gdy koszty obiadów w barze mlecznym wynoszą miesięcznie 314,03 zł. Organ natomiast wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), uznając skargę za nieuzasadnioną.

Sąd zauważył, że skarżący w toku postępowania podkreślał swoją trudną sytuację materialną, życiową i zdrowotną, której się nie kwestionuje. Zdaniem Sądu fakty te nie mają jednak wpływu na prawidłowość kontrolowanej decyzji w kontekście przepisów prawa.

Zwracając uwagę na brzmienie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., Sąd wskazał, że organ rozpatrując wniosek musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 powyższej ustawy).

Sąd wskazał, że warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy mieści się w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ponieważ ustawodawca nie definiuje pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", a podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 ustawy o pomocy społecznej), ustalenie zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej.

W opinii Sądu, organom nie można zarzucić działania poza granicami uznania administracyjnego. Dokonały właściwych ustaleń i oceny sytuacji życiowej skarżącego i jego potrzeb. Przy posiadaniu przez skarżącego stałego dochodu, przyznanie mu zasiłku celowego na żywność łącznie czterema decyzjami na miesiące od stycznia do kwietnia 2019 r. spowodowało, jak określił to Sąd, doposażenie go w środki zbliżone wysokością do podwyższonego kryterium dochodowego ustalonego na terenie Miasta P. uchwałą Rady Miasta [...].

Sąd ocenił, że rozmiar udzielonej skarżącemu pomocy wpisuje się w określone zobiektywizowane ramy, biorąc pod uwagę przyjętą praktykę działania organów pomocy społecznej, znaną sądowi z urzędu. Organy te muszą wspierać wielu potrzebujących, przy ograniczonych zasobach budżetowych, a środki przyznawane na żywność rzadko osiągają kwoty kilkuset złotych.

Odpowiadając na zarzuty przedstawione w uzupełniającej skardze sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego Sąd powtórnie stwierdził, że wobec ograniczonych możliwości zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, organ powinien udzielić im wsparcia w rozmiarze odpowiednim do ich potrzeb oraz w zgłaszanej postaci lub wysokości. Niewątpliwie, przy obecnych cenach żywości, przyznana kwota nie pozwala na zaspokojenie potrzeb w zakresie zakupu wyżywienia w pełnym zakresie. Skarżący posiada jednak niewielki ale stały dochód w postaci emerytury i zasiłek stały, nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Przy udzielonej mu pomocy dysponuje środkami zbliżonymi do podwyższonego kryterium dochodowego.

Sąd zaznaczył nadto, że obowiązek wspierania osób potrzebujących nie oznacza, że organy są obowiązane utrzymywać takie osoby w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez wyznaczonego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w tożsamym też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, ani Prezydent Miasta P. nie wyjaśnili wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie ustalenia rzeczywistych potrzeb materialnych oraz zdrowotnej sytuacji skarżącego, co skutkowało błędnym uznaniem, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 400 zł odpowiada jego usprawiedliwionym potrzebom w zakresie kosztów żywności, podczas gdy przy uwzględnieniu faktu, że skarżący jest osobą schorowaną, wymagającą diety specjalistycznej należało dojść do wniosku, że przyznanie zasiłku celowego w wysokości 600 zł, a nie 400 zł, jest w pełni uzasadnione;

2. naruszenie przepisów - art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że ocena sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego w pełni uzasadnia przyznanie mu zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 600 zł.

Uzasadniając przedstawione zarzuty wskazano, że ograniczenie wysokości przyznanej skarżącemu kasacyjnie pomocy finansowej na żywność do kwoty 400 zł stanowi działanie przyjmujące cechy dowolności, a jednocześnie nie opiera się na zasadzie racjonalnego wydatkowania środków publicznych będących w dyspozycji Ośrodka. Całokształt okoliczności sprawy jak i prawidłowa wykładnia naruszonych przepisów winna bowiem prowadzić do wniosku, iż przyznanie zasiłku celowego na poziomie 600 zł byłoby prawidłowym działaniem w ramach uznania administracyjnego. Skarżący jest bowiem osobą samotną i nie mogącą liczyć na pomoc osób trzecich. Jego dochody pomimo, że o stałym charakterze, są bardzo skromne, biorąc pod uwagę koszty najbardziej podstawowego utrzymania. Ponadto skarżący przebył kamicę żółciową, co wymaga od niego stosowania specjalnej diety, której niedochowanie może prowadzić do poważnych konsekwencji zdrowotnych.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w przypadku działania na podstawie uznania administracyjnego, obowiązkiem organu jest zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia i dlatego powinien wybrać rozwiązanie optymalne. Zawsze administracja jest zobowiązana mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (art. 7 K.p.a.). Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu odwoławczym, co do zasady, obowiązuje związanie sądu odwoławczego podstawami zaskarżenia wskazanymi przez stronę w skardze kasacyjnej. Od zasady związania granicami skargi kasacyjnej istnieje odstępstwo, o którym mowa w art. 183 § 1 P.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zamknięty katalog przypadków nieważności postępowania przed sądem I instancji zawierają przepisy art. 183 § 2 P.p.s.a., a żaden z tych przypadków nie wystąpił w sprawie.

Z przedstawionych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach wyznaczonych złożoną skargą kasacyjną. Kontrolę tę przeprowadził na posiedzeniu niejawnym, stosownie do regulacji wynikającej z art. 182 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a organ, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstawy kasacyjnej, wskazując na uchybienia procesowe.

W pierwszym z zarzutów procesowych wskazuje na uchybienia przepisów procedury administracyjnej, odnosząc je w stosunku do Sądu I instancji pod kątem pominięcia w toku kontroli zaskarżonej decyzji wadliwości ustaleń i rozważań poczynionych przez organy w aspekcie sytuacji zdrowotnej skarżącego i wynikających z tego potrzeb materialnych.

Zarzut ten ocenić należy jako chybiony. Sąd wyraźnie bowiem stwierdził, że "skarżący w toku postępowania podkreślał swoją trudną sytuację materialną, życiową i zdrowotną, której Sąd nie kwestionuje". Sytuacja ta, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, była znana organom i Sądowi. Biorąc pod uwagę rolę przypisaną pomocy społecznej, jak też ilość potrzebujących i ograniczone zasoby budżetowe organów pomocy społecznej Sąd stwierdził, że wysokość przyznanego świadczenia nie wykracza poza uznanie administracyjne. Takiemu stanowisku trudno odmówić słuszności, a argumenty podnoszone w skardze kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów określonych jako procesowe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie można uznać za przepisy procesowe art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Są to przepisy o charakterze stricte materialnym, stanowiące podstawę prawną wydanej w sprawie i kontrolowanej w zaskarżonym wyroku decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania błędów w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej.

Niezależnie jednak od tego błędu, zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku również jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Jak wynika z art. 67 Konstytucji RP, obywatel w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, a także pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego w zakresie i formie ustalonym ustawą. Prawo to, jak wynika z preambuły Konstytucji, kształtuje się na zasadzie pomocniczości – "na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnoty". W taki też sposób ukształtowane zostały regulacje ustawy o pomocy społecznej.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, konstytuując zasadę pomocniczości w pomocy społecznej określa, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych osób i rodzin ale tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Z zasady przyznawania zasiłków celowych uregulowanej w art. 39 u.p.s. wynika, że decyzje dotyczące zasiłków celowych, a zatem też decyzje w przedmiocie przyznawania pomocy na dożywianie, mają charakter uznaniowy. Nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie tworzy roszczenia o przyznanie świadczenia, tym bardziej w wysokości lub formie uznanej przez stronę za odpowiednią. Bezspornie zatem to organ, w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, jest uprawniony do wskazania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń w zależności od stanu faktycznego sprawy. Konsekwentnie do powyższego nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma w formie i wysokości, jakiej oczekuje.

Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, z której wynika, że jeśli skarżący spełniał przesłanki ustawowe do otrzymania pomocy, powinien otrzymać ją we wskazanej przez siebie formie, jest zatem całkowicie błędna.

Jak wcześniej zostało stwierdzone, skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć stanu faktycznego przyjętego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie i nie wykazał, by przyznana mu forma pomocy nie spełniała swojej roli. Nie zdołał także wykazać, by Sąd błędnie ocenił działanie organów, w tym, by błędnie przyjął, że organy wyważyły wszelkie argumenty przemawiające za przyznaniem wsparcia finansowego w ustalonej wysokości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, należało orzec jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.

Wniosek zgłoszony przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 250 i 254 P.p.s.a.