Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1604/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2019 r. w wyniku rozpoznania skargi Gminy [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił objęte skargą postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] 2019 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia przez Gminę [...] z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej [...], poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. jej filii obejmujących klasy I-III i oddział przedszkolny.

Minister Edukacji Narodowej, odwołując się w uzasadnieniu decyzji do art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.), stwierdził, że korzystniejsze dla uczniów jest, aby w sieci szkolnej funkcjonowały trzy samodzielne szkoły - w S., w G. i w G. - o strukturze obejmującej klasy I-VIII. Faktycznym zaś powodem powzięcia zamiaru przekształcenia szkoły w G. i likwidacji szkół w miejscowościach G. i S. jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy poprzez przeprowadzenie procesu docelowo zmniejszającego liczbę szkół podstawowych na jej terenie. W związku z powyższym oraz faktem negatywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji szkół w miejscowościach G. i S., Minister Edukacji Narodowej uznał, że negatywna opinia w tej sprawie jest uzasadniona.

W ocenie Sądu I instancji, w przypadku woli organu samorządowego prowadzącego szkołę o przekształceniu szkoły, organ nadzoru pedagogicznego może odmówić pozytywnej opinii jedynie wtedy, gdyby decyzja ta była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, Gmina wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, w szczególności zaś zapewniła możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom klas I-III oraz oddziału przedszkolnego w nowoutworzonych filiach Szkoły Podstawowej w G., w miejscowościach G. i S.. Natomiast uczniom klas IV-VIII zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w G. oraz skorzystanie z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę. Zasadniczym argumentem negatywnej opinii organów nadzoru było położenie nacisku na rolę kulturotwórczą i integracyjną szkół podstawowych w G. oraz S., jako dobrze funkcjonujących szkół wiejskich wykorzystujących zasoby wynikające z ich usytuowania. Zdaniem Sądu, jest to argumentacja pozaprawna, celowościowa i słusznościowa, której źródłem są opinie lokalnej społeczności oraz osób zatrudnionych w likwidowanych szkołach, nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie w zaakceptowaniu projektowanych zmian.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Edukacji Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty jest organem wykonującym w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

- poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, ze zm., dalej: u.s.g.), polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty jest środkiem nadzoru nad działalnością gminy przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.s.g.;

- poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1 oraz ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe, polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] 2019 r. oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] 2019 r. w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły, podczas gdy organ nie naruszył prawa materialnego ani przepisów postępowania;

- poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy;

- poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe Minister Edukacji Narodowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie tej skargi i obciążenie kosztami postępowania stronę skarżącą kasacyjnie. Jednocześnie przychyliła się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wypada odnieść się do podstawowego zarzutu o charakterze ustrojowym, jaki został podniesiony w skardze kasacyjnej upatrującej naruszenie przez Sąd I instancji art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy te w zakresie nadzoru nad organami gminy wymienia również art. 85 u.s.g. Kwestią zasadniczą jest zatem, czy oprócz organów wymienionych w Konstytucji i regulacjach samorządowych ustaw ustrojowych, mogą się pojawić organy, "które niejako ubocznie będą mieć kompetencje nadzorcze" w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W literaturze podkreśla się, że ustawowe poszerzanie kręgu podmiotów posiadających kompetencje nadzorcze wobec działalności samorządu terytorialnego wynika ze specyfiki prawa administracyjnego, które reguluje niezwykle trudną do zamknięcia materię nadzoru w ramach przyjętych odgórnie, sztywnych założeń ustrojowych. Jeśli zatem ustawodawca decyduje się na rozszerzenie katalogu organów nadzoru, to musi niewątpliwie działać zgodnie z obowiązującą zasadą legalizmu. Należy przy tym pamiętać, że ustawa powinna precyzyjnie, a zarazem z należytą ostrożnością przyznawać kompetencje nadzorcze tym innym niż konstytucyjne organom nadzorującym, w sposób określający jednocześnie okoliczności, przesłanki i tryb stosowania środka nadzoru, w przeciwnym bowiem razie będzie można jej zarzucić naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu nadzoru nad samorządem terytorialnym. (Dolnicki B. (red.), Tarno J. P. (red.), Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji. publ. WKP 2012)

W warunkach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. zadaniem własnym gminy są sprawy edukacji publicznej. Jak stanowi art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin. Gmina nie jest przy wykonywaniu tych zadań całkowicie samodzielna. W myśl bowiem art. 43 ustawy Prawo oświatowe, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania koordynuje i realizuje politykę oświatową państwa i współdziała w tym zakresie z wojewodami oraz z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi właściwymi w sprawach funkcjonowania systemu oświaty. Ten rodzaj współdziałania w warunkach rozpoznawanej sprawy, tj. związanej z przekształceniem placówki edukacyjnej jest szczególnego rodzaju nadzorem wynikającym z przypisania ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania roli koordynatora polityki oświatowej państwa. Nadzór ten należy rozumieć jako wywieranie wpływu na organizację siatki szkół prowadzonych przez gminę, wykraczające poza znaną instytucjom samorządowym formułę współdziałania. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji RP nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Nieusprawiedliwionym również okazał się zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 u.s.g. Przepis ten normuje środek prawny jakim jest zajęcie stanowiska, uzależniający ważność rozstrzygnięcia organu gminy. W piśmiennictwie środek ten nie jest jednolicie postrzegany. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektóre rozstrzygnięcia gminy. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że nieuprawnionym jest stanowisko Sądu I instancji, iż opinia kuratora oświaty jest środkiem nadzoru nad działalnością gminy przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Odmawiając następnie słuszności zarzutowi naruszenia art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1 oraz ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe, nie sposób przyjąć za skargą kasacyjną, że Sąd I instancji dokonując kontroli postanowienia Ministra Edukacji Narodowej negatywnie opiniującego zamiar przekształcenia przez Gminę [...] Szkoły Podstawowej w G., nieprawidłowo uznał, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ww. ustawy. Jak podnosi skarga kasacyjna, nadzór pedagogiczny, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W tym zakresie nadzorowi podlega m.in. w szczególności przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy). W opinii dotyczącej przekształcenia szkoły kurator oświaty powinien dokonać szczegółowej analizy oraz oceny wszelkich skutków przekształcenia.

Zauważyć trzeba, że w myśl art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Stosownie do art. 89 ust. 9 ww. ustawy, przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki.

Uznając za nieuzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przywołanych przepisów należy sięgnąć do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (OTK ZU 3A/2002, poz. 30), dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Jest oczywiste, że zasada państwa prawa wyklucza nakładanie się na siebie zadań i kompetencji różnych organów i z tej perspektywy należy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – spojrzeć na problem kompetencji kuratora w zakresie wydania bądź niewydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły publicznej. W istocie brak tej “pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy – w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły – ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. (...) Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria.

Mając na uwadze powyższe należy zgodzić się z Sądem I instancji, że brak wykazania w niniejszej sprawie tak ustalonych, prawnych kryteriów, uniemożliwiających – przy braku ich wypełnienia - wydanie pozytywnej opinii dla zgłoszonego zamiaru przekształcenia szkoły, świadczy o istotnej wadliwości wydanych w sprawie postanowień. Postanowienie Ministra Edukacji Narodowej w swej argumentacji sięga po pozaprawne przesłanki posługując się sformułowaniami niedookreślonymi takimi jak np. "korzystniejsze dla uczniów jest", choć uprzednio zauważa, że opinia musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę konkretne obowiązki. Z kolei zaś postanowienie [...] Kuratora Oświaty argumentację uzasadnienia opiera na wynikach badań naukowych nad efektywnością nauczania, podkreślając zaangażowanie szkoły w życie społeczności lokalnej. Powyższe pozostaje oceną pozaprawną, nieznajdującą oparcia w kryteriach ustalonych przepisami prawa.

W świetle powyższego nieuzasadnionymi pozostawały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie przekroczył granic orzekania ustalonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi Sąd I instancji stwierdzając istotne wadliwości wydanych w sprawie postanowień zasadnie orzekł o uchyleniu postanowień. Tym samym stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie narusza prawa.

Nieskutecznym okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.