Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Informacja w postaci wykazu dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, posiada walor informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. w L. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Z. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w Z. do załatwienia w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku Stowarzyszenia P. w L. z dnia [...].07.2019 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. nie wymierza organowi grzywny; 5. zasądza od Prokuratora Rejonowego w Z. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia P. w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. Stowarzyszenie P. z siedzibą w L. (zwane dalej: "Stowarzyszeniem") zwróciło się do Prokuratora Rejonowego w Z. o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie wykazu dokumentów znajdujących się w aktach prawomocnie zakończonego postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Prokurator Rejonowy w Z. poinformował Stowarzyszenie, że powyższe żądanie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019, poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), bowiem w myśl przepisów ww. ustawy, udostępnieniu podlega jedynie informacja skonkretyzowana, tj. określony dokument urzędowy, a nie zbiór, w którym tylko niektóre z dokumentów posiadają walor informacji publicznej, za jaki należy uznać akta prawomocnie zakończonego postępowania przygotowawczego. W szczególności zaś, zdaniem Prokuratora, za informację publiczną nie można uznać karty przeglądowej akt sprawy, do czego w istocie sprowadza się żądanie wnioskodawcy, bowiem jest ona dokumentem techniczno-przeglądowym, a jej treść nie stanowi oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego. W konsekwencji, ze względu na fakt, że wniosek nie dotyczył informacji publicznej, organ nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W wywiedzionej do tut. Sądu skardze na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Z., Stowarzyszenie zarzuciło:

1) obrazę przepisów prawa materialnego art. 10 ust. 1 EKPCz, art. 61 ust. l i 2 Konstytucji RP, przez nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji gromadzonej przez władze państwowe;

2) obrazę przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 [u.d.i.p.], w zakresie jakim przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie;

3) obrazę przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez nieudostępnienie informacji publicznej, bądź nie wydanie aktu w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku.

W oparciu o powyższe, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w Z. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia, bądź wydania aktu w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu w Z. grzywnę w wysokości 300 zł.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że we wniosku z 25 lipca 2019 r. nie żądało dostępu do akt sprawy (tj. do zbioru akt), a konkretnej informacji publicznej, którą jest wykaz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Wyjaśniło w niej, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a. u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w związku z czym, tylko w przypadku dokumentów urzędowych, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w której zostały utrwalone. Natomiast w przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, udostępnianiu podlega jedynie zawarta w nich informacja publiczna. W rezultacie wnioskodawca nie ma prawa do żądania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może jednak domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna. Z tego względu skarżące Stowarzyszenie wskazało, że wnioskowało o wykaz dokumentów, a nie o kopię metryki akt sprawy (tj. karty przeglądowej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że poza kategorią dokumentów urzędowych znajdują się także wszelkie dokumenty robocze, czyli dokumenty o charakterze wewnętrznym, których gromadzenia ma ułatwić podjęcie końcowych decyzji lub czynności. Nie są one informacją publiczną, bowiem jedynie prowadzą do wytworzenia informacji publicznej, posiadającej cechę oficjalności. Organ podkreślił, że wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że gromadzone w aktach sprawy materiały robocze nie są sporządzane w celu prezentacji na zewnątrz lecz dla ułatwienia, a nawet umożliwienia podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji w ocenie organu, karta przeglądowa nie jest dokumentem urzędowym, natomiast w aktach postępowania przygotowawczego, którego dotyczy wniosek, nie ma takiego zbioru jak wykaz dokumentów.

Pismem z dnia 5 października 2019 r. Stowarzyszenie zwróciło się do tut. Sądu o wydanie postanowienia o przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a., sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednakże w ocenie tut. Sadu, rozpoznanie skargi na rozprawie nie było konieczne, natomiast wniosek złożony przez Stowarzyszenie dnia 5 października 2019 r. o przeprowadzenie rozprawy, nie wiąże sądu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2017 r., I SA/Gd 1705/16, Lex nr 2270464).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ww. przepisu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również okoliczność, czy bezczynność lub przewlekłość organu, spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zauważyć w tym względzie należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności", to w ocenie tut. Sądu, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w sposób przewidziany u.d.i.p., ani nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany, ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę, w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej. Pismo to stanowi odpowiedź na wniosek i jednocześnie chroni organ od zarzutu bezczynności (por.: wyrok WSA w Olsztynie z 29 lipca 2013 r., II SAB/Op 45/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Reasumując, z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia konkretnej informacji, nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) odpowiednich czynności, tj.: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, 2) nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, 3) nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź że żądanej informacji publicznej nie posiada, albo 4) nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie, organ uznając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zastosował trzecie z ww. rozwiązań, pisemnie informując wnioskodawcę, że nie stwierdził podstaw do wydania w sprawie decyzji odmownej. Podkreślić przy tym należy, że zarówno z treści udzielonej dnia [...] sierpnia 2019 r. odpowiedzi organu, jak i z odpowiedzi na skargę, wynika, że organ ten uczynił przedmiotem wniosku skarżącego kartę przeglądową akt postępowania przygotowawczego, podczas gdy, skarżący wystąpił o udostępnienie wykazu dokumentów, jakie zostały w tych aktach zgromadzone. W treści skargi skarżący wyraźnie sprecyzował, że wnosił nie o kopię metryki sprawy (tj. karty przeglądowej), lecz o wykaz dokumentów, przez który, w ocenie tut. Sądu, należy rozumieć sporządzone przez organ zestawienie dokumentacji znajdującej się w aktach przedmiotowego postępowania.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, jest nią każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Uwzględniając zaś konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z 13 marca 2019 r. (I OSK 666/17, Lex nr 2650992): status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.

Przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej reguluje natomiast art. 3 ust. 2 u.d.i.p. wymieniając w nim m.in.: uzyskanie informacji publicznej oraz wgląd do dokumentów urzędowych. Krąg informacji, które u.d.i.p. uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, został zaś określony w art. 6 u.d.i.p. W katalogu tym zostały wymienione m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (w tym o Prokuraturze, będącej organem władzy publicznej – vide pkt. 1), zasadach ich funkcjonowania oraz o danych publicznych, w tym w szczególności o treści i postaci dokumentów urzędowych (vide: art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 lit. a u.d.i.p.). Jedynie w tym ostatnim przypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej w dokumencie urzędowym, ale również treści i postaci tego dokumentu. Do definicji dokumentu urzędowego, odnosi natomiast art. 6 ust. 2 u.d.i.p., wedle którego jest nim, w rozumieniu ustawy, treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów k.k. w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Oznacza to, że informacja publiczna powinna być udokumentowana, a więc znajdować odzwierciedlenie w treści istniejących dokumentów, a zatem powinna istnieć w chwili jej udzielania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że akta postępowania, będące zbiorem dokumentów, nie stanowią jako całość informacji publicznej (vide: uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, CBOSA). Poszczególne, znajdujące się w nich dokumenty, mogą natomiast być przedmiotem informacji publicznej wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Udostępnieniu podlegają jednak co do zasady określonego rodzaju informacje, natomiast udostępnienie dokumentu stanowi jedynie w niektórych wypadkach sposób udzielenia informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (por.: wyrok NSA z dna 14 lutego 2013 r., I OSK 2662/12; wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r., VIII SAB/Wa 72/13, CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że skoro organ, jako prowadzący postępowanie przygotowawcze o wskazanej przez skarżące Stowarzyszenie sygnaturze, dysponuje aktami tego postępowania, to znajduje się w posiadaniu danych publicznych objętych wnioskiem, które po ich zanonimizowaniu, powinny były zostać udostępnione skarżącemu. Sporządzenie żądanego wykazu powinno zaś poprzedzać wykonanie czynności technicznej, polegającej na zewidencjonowaniu zgromadzonych w tych aktach dokumentów. W ocenie tut. Sądu, wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja w postaci wykazu dokumentów, zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, posiada bowiem walor informacji publicznej.

W związku zaś z tym, że wniosek skarżącego z [...] lipca 2019 r., w dacie orzekania przez Sąd, nie został rozpatrzony w sposób wskazany powyżej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do jego załatwienia, w trybie u.d.i.p., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, uznając, że organ dopuścił się w tym względzie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Słusznie akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa.

Uznając zatem, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, tut. Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, ponieważ nie zlekceważył on strony postępowania, ani też nie pozostawał w opóźnieniu w sposób celowy. Zachowanie organu nie świadczy bowiem o braku woli załatwienia sprawy lub o celowym utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ podjął czynności związane z jego załatwieniem i wystosował do skarżącego pismo uznając błędnie, że stanowi ono załatwienie sprawy.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, w szczególności fakt zaistnienia bezczynności nienacechowanej rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (k. 36).