Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 566/17 w sprawie ze skargi A. C. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 566/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] A. C. z siedzibą w C. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca: w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; zaś w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 marca 2011 r. Rada Miejska w B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13 - dalej: u.p.t.z.), podjęła uchwałę nr V/65/2011 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie gminy B. W § 1 uchwały postanowiono, że określa się stawki opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie gminy B., zaś zgodnie z § 2 uchwały, stawki opłat, o których mowa w § 1 wynoszą: za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym – 0,05 zł. (pkt 1), za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu – 1,00 zł. (pkt 2). Stosownie do § 4 uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "uchwalona dnia 16 grudnia 2010 r. ustawa o publicznym transporcie zbiorowym ustala kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jako właściwego do określania w drodze uchwały wysokości stawek opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie jest konieczne, stwarza bowiem nową podstawę do pobierania w/w opłat."

Skargę na powyższą uchwałę wniosła skarżąca do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem WSA na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w B., podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych (lub dworca), których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach (dworcu). Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego i lakonicznego uzasadnienia, jak również z wyjaśnień organu i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada Miejska B. przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Specyfika lokalna, na którą wskazuje organ, może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych (lub dworca), niemniej jednak - w ocenie WSA - organ winien dać temu wyraz we wskazany powyżej sposób.

Zdaniem WSA podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to analiza protokołu nr 5/11 z obrad V Sesji Rady Miejskiej w B. w dniu 24 marca 2011 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę, a także protokół ze wspólnego posiedzenia Komisji Finansowo-Budżetowej i Komisji Uzdrowiskowej Rady Miejskiej w B. z dnia 15 marca 2011 r.

Sąd I instancji podkreślił, że trudności w pobieraniu opłaty, gdyby była ona zróżnicowana, na które powołuje się organ, nie mogą uchylać ustawowego nakazu, że przy jej podejmowaniu uwzględnić trzeba niedyskryminujące zasady. Organ nie może od nich odstępować tylko z tej przyczyny, że pobieranie opłaty przy zróżnicowaniu stawek byłoby znacznie utrudnione. Ponadto organ pobierający takie opłaty musi uzyskać informację od przewoźnika, jakimi pojazdami jest realizowany przewóz na poszczególnych liniach regularnych oraz na jakich konkretnie przystankach będą zatrzymywać się pojazdy.

W konkluzji WSA zaznaczył, że pojazdy skarżącej, które zatrzymują się na przystankach objętych zaskarżoną uchwałą, to środki transportu o liczbie miejsc od 8 do 73. Zatem brak zróżnicowania w kwestionowanej uchwale wielkości opłat w zależności od rodzaju/gabarytu pojazdów, które obsługują pasażerów na terenie Gminy B., co bezpośrednio przekłada się na wysokość finansowego obciążenia skarżącej opłatami określonymi w tej uchwale i jednoczesne podjęcie zaskarżonej uchwały bez powołania się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad tą uchwałą, pozwala na wnioskowanie, że bez wątpienia interes prawny skarżącej został naruszony wraz z podjęciem i wejściem w życie kwestionowanego aktu prawa miejscowego.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie powołanego przepisu organ jest upoważniony do dyferencjacji poszczególnych przewoźników z punktu widzenia wysokości stosowanej względem nich opłaty za przystanki oraz poprzez uznanie, że ustalenie w uchwale jednej stawki opłaty z korzystanie z przystanków nie uwzględnia niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy B.

Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 dalej: "ustawa COVID") oraz zarządzenia p.o. Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 5 marca 2021r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Powołany w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Skarżąca kasacyjnie Rada w złożonym środku zaskarżenia postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie powołanego przepisu organ jest upoważniony do dyferencjacji poszczególnych przewoźników z punktu widzenia wysokości stosowanej względem nich opłaty za przystanki oraz poprzez uznanie, że ustalenie w uchwale jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków nie uwzględnia niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie gminy.

Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl zaś art. 16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (pkt 1); 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu (pkt 2).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w przepisach ustawy o publicznym transporcie zbiorowym brak jest definicji "niedyskryminujących zasad". Stwierdzić zatem należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., Nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 (w:) Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Zaprezentowane powyżej konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami.

Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stanowczo nie podziela stanowiska, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W przepisie tym jest bowiem mowa, o czym już wspomniano, że opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Miasta powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13).

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w sprawie tej nie sposób ustalić, jakimi motywami przy podejmowaniu uchwały kierowała się Rada Miasta, podejmując rzeczoną uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych lub dworca, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na poszczególnych przystankach komunikacyjnych lub na dworcu.

Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego i lakonicznego uzasadnienia, jak również z wyjaśnień organu i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada Miejska B. przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Specyfika lokalna, na którą wskazuje organ, może uzasadniać zastosowanie jednej stawki dla przystanków komunikacyjnych (lub dworca), niemniej jednak organ winien dać temu wyraz we wskazany powyżej sposób.

Nie podlega dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

Nieuprawniony jest więc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzucie kasacyjnym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie powołanego przepisu organ jest upoważniony do dyferencjacji poszczególnych przewoźników z punktu widzenia wysokości stosowanej względem nich opłaty za przystanki oraz poprzez uznanie, że ustalenie w uchwale jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków nie uwzględnia niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie gminy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID.