Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 roku sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny.

T. G. wniósł w dniu 7 lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w sprawie [...] wskutek postanowienia z dnia 26 kwietnia 2010 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego między działką [...], obręb [...], [...], własność skarżącego, a działką [...] własność p. W., w przedmiocie:

1/ nieuzupełnienia akt postępowania dokumentami rozstrzygającymi w sprawie, za wnioskami dowodowymi strony z: 31.07.2013 r., 5.04.2014 r., 20.04.2014 r., 22.05.2014, 24.05.2014 r.

2/ ustalenia stanu ewidencyjnego i prawnego za wnioskami strony z 20.04. 2014 r.,

3/ niedopełnienia czynności naruszenia prawa za wnioskami strony z 24 i 26.05.2014 r.

4/ niedopełnienia zaniechania czynności usunięcia braków postępowania za wnioskami strony z 13 i 16.06. 2014 r. i 2.07.2014 r.

W piśmie procesowym z dnia 15 sierpnia 2014 r. skarżący sprecyzował przedmiot skargi wyjaśniając, że złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w sprawie [...] dotyczącej rozgraniczenia działki nr ewid. [...] własność skarżącego i działki [...]. W kolejnym piśmie z dnia 27 października 2014 r. wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że po wpłynięciu skargi postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka numer [...] położoną w obrębie [...], a nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie [...], miasta [...] wszczęte postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. znak [...] zostało zakończone decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r. znak [...]. Wobec powyższego zdaniem organu brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe co uzasadnia wniosek o jego umorzenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie zostały zaniechane czynności opisane w skardze. Na złożone pisma skarżący otrzymywał szczegółowe odpowiedzi. Mimo wezwań organu nie składał dokumentów, które wskazywał w swoich pismach. Nie wyjaśniał także w czyim są posiadaniu i czego dotyczą wskazane w nich oznaczenia. Również nie określał celu badania treści tych dokumentów, o co organ zwrócił się w pismach z 26 sierpnia 2013 r. i 25 czerwca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest wówczas, gdy organy administracyjne mają obowiązek wydania decyzji, postanowień (na które służy zażalenie, kończących postępowanie administracyjne lub rozstrzygających sprawę co do jej istoty) bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednak o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji, uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Należy wyjaśnić, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność, polegającą na niewydaniu w terminie decyzji, sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że skarżący spełnił wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na bezczynność. Skarżący w dniu 4 lipca 2014 r. wniósł do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta [...].

W ocenie Sądu spełnienie przez skarżącego warunku formalnego warunkującego skuteczność wniesienia skargi do sądu nastąpiło, pomimo upływu bardzo krótkiego okresu od wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia ( 4 lipca 2014 r.) do wniesienia skargi do sądu ( 7 lipca 2014 r.). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w wydawanych orzeczeniach, iż nie ma znaczenia jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów, złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności organu istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia ( v. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13, postanowienie NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2367/14, publ. Baza Orzeczeń CBOIS).

Przypomnieć należy, że instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Burmistrz Miasta [...] pozostawał w sprawie bezczynny. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek E., S. i M. W. postanowieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. Decyzję w przedmiocie rozgraniczenia wydano w dniu 4 sierpnia 2014 r.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wydanie decyzji w dniu 4 sierpnia 2014 r. wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Niniejsze postępowanie stało się więc w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stosownie bowiem do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08 przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (publ. ONSAiWSA 2009/4/63).

Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. I OSK 2443/12, z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OSK 2626/12, publ. Baza orzeczeń CBOIS).

Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy. Zauważyć należy, iż każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też rażących naruszeń prawa. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. znaczny wpływ miała postawa skarżącego w trakcie prowadzenia postępowania przez organ. Złożył on kilkadziesiąt pism zawierających wnioski dowodowe, krytyczną ocenę działań organu oraz odwołania od niemal wszystkich orzeczeń wydawanych w toku postępowania. Organ w takich przypadkach zobowiązany był odpowiadać na złożone pisma i nadawać bieg każdemu z wniesionych odwołań. Powyższe czynności były pracochłonne i przedłużały postępowanie w sprawie. Ponadto skarżący nie reagował na pisma organu wzywające go do złożenia posiadanej dokumentacji. Np. wezwany pismem z dnia 10 lutego 2011 r. do dostarczenia wszystkich posiadanych dokumentów oraz map związanych z budową budynków oraz udzielenia informacji dotyczącej roku budowy ogrodzenia – odniósł się do tego pisma pismem z dnia 20 lutego 2011 r., w którym zażądał wstrzymania prac związanych z ujawnieniem granicy działki. Do pisma nie dołączył żądanych przez organ dokumentów. Skarżący także przyczynił się do przedłużenia postępowania, wnosząc skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1178/11. Także od tego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok sądu I instancji uprawomocnił się dopiero w dniu 12 lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej akta sprawy zostały zwrócone Burmistrzowi Miasta [...] w dniu 31 marca 2014 r. Gdy akta sprawy znajdowały się już w organie administracji skarżący składał kolejne liczne wnioski dowodowe, wymagające w każdym przypadku dokonania ich analizy przez organ, a następnie powiadomienia strony o podejmowanych w sprawie czynnościach.

Z powyższych względów nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej okoliczności należało orzec jak w sentencji.