Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 85/15 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. w przedmiocie sprawdzenia legalności wykonania stawu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając skargę E. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Wysokiem Mazowieckiem (dalej jako PINB w Wysokiem Mazowieckiem)

w przedmiocie sprawdzenia legalności wykonania stawu, wyrokiem z dnia

21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 85/15 zobowiązał PINB w Wysokiem Mazowieckiem do załatwienia wniosku skarżącego E. S. z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 złotych oraz zasądził od PINB w Wysokiem Mazowieckiem na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. E. S. zwrócił się do PINB w Wysokiem Mazowieckiem o sprawdzenie legalności wybudowania stawu

o powierzchni 1 200 m2 w miejscowości Piętki-Gręzki na działkach nr 187, 188, 190, 191, 192 i 193.

PINB w Wysokiem Mazowieckiem w dniu 20 lipca 2015 r. przeprowadził kontrolę w terenie, a następnie pismem z dnia 27 lipca 2015 r., znak SIO.7358-28/15 na podstawie art. 65 § 1 i 2 k.p.a. przekazał według właściwości Wójtowi Gminy K. pismo E. S. z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczące spornego stawu i zawierające wniosek o zbadanie jego legalności. Zdaniem PINB sprawy gospodarki wodnej należą do gminnych organów samorządowych. Skoro sporny staw nie jest obiektem budowlanym, gdyż został wykonany bez użycia wyrobów budowlanych, to nie mają do niego zastosowania przepisy prawa budowlanego. Jest on wyłącznie urządzeniem wodnym, ocenianym według przepisów prawa wodnego.

Skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie przez PINB w Wysokiem Mazowieckiem sprawy w terminie i zarzucił rażące naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz wniósł o zobowiązanie PINB do zajęcia się sprawą.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku odmówił PINB w Wysokiem Mazowieckiem wyznaczenia dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy. Wskazał, że organ I instancji na wniosek E. S. podjął działania przewidziane w k.p.a., tzn. po przeprowadzeniu kontroli i uznaniu, że obiekt nie podlega przepisom prawa budowlanego, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę według właściwości. Tym samym nie pozostawał w bezczynności.

E. S. złożył skargę na bezczynność PINB w Wysokiem Mazowieckiem do sądu administracyjnego. Zarzucił rażące naruszenie art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez całkowitą bezczynność organu i niezałatwienie sprawy w terminach ustanowionych w tych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę wyjaśnił, że przekazując wniosek skarżącego Wójtowi Gminy Klukowo pismem z dnia [...] lipca 2015 r., PINB w Wysokiem Mazowieckiem odmówił zakwalifikowania spornego stawu według norm prawa budowlanego uznając go urządzenie wodne wykonane bez użycia wyrobów budowlanych. Z taką oceną braku obowiązku przeprowadzenia postępowania Sąd się nie zgodził. Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego niezasadnie dokonał kategorycznego rozgraniczenia zakresu przedmiotowego prawa wodnego i prawa budowlanego. Sąd wskazał, że dopuszczalna jest sytuacja, w której określony obiekt stanowi jednocześnie urządzenie wodne i obiekt budowlany, co właśnie ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym. W związku z tym na wykonanie tego typu obiektu wymagane jest uzyskanie zarówno pozwolenia wodnoprawnego jak i pozwolenia na budowę (zgłoszenia budowlanego).

Stanowisko organu nadzoru budowlanego odmawiające kwalifikacji stawu według przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji prowadzące do odmowy rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. w sformalizowanej procedurze obowiązującej organy nadzoru budowlanego, nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Dalej Sąd wskazał, że skoro skarżący jest właścicielem działki sąsiedniej

w stosunku do działek, na których znajduje się sporny staw, to miał też prawo do ustalenia, czy jego interes prawny nie został naruszony sporną inwestycją.

W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego powinien był uznać za wszczęte postępowanie z wniosku skarżącego i w trakcie tego postępowania wyjaśniać wszelkie wątpliwości związane z kwalifikacją spornego stawu jako obiektu budowlanego oraz tym, w jaki sposób i czy w ogóle jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Zaniechanie w tym zakresie, zwłaszcza że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane) stanowiła w ocenie Sądu niewątpliwie o wystąpieniu po stronie organu nadzoru budowlanego bezczynności.

Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r..

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż zaniechanie organu było poważne i kwalifikowane. PINB

w Wysokiem Mazowieckiem odmówił bowiem kwalifikacji spornego obiektu według przepisów prawa budowlanego z powodu niespełnienia przez tenże obiekt warunku expressis verbis niezawartego w normatywnej definicji obiektu budowlanego, a więc

i nieobowiązującego w dacie wykonywania obiektu. Nadto odmówił możliwości wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu, który mógłby być stroną tego postępowania, a tym samym skutecznie zainicjować jego wszczęcie. Co więcej, od daty wpływu wniosku do organu nadzoru budowlanego, co miało miejsce pod koniec czerwca 2015 r., minęło ponad pół roku, a skarżący nadal nie otrzymał - wydanej

w przewidzianej prawem procedurze budowlanej – formalnoprawnej oceny kwestii naruszenia lub nienaruszenia jego interesu prawnego jako właściciela działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora.

Powyższe zaniechania uzasadniały również wymierzenie organowi grzywny, przy czym w ocenie Sądu kwota 200 zł jest współmierna do stopnia naruszenia prawa. Nadto spełni rolę represyjną (ukaranie za niedziałanie) oraz zmobilizuje organ do takiego zorganizowania pracy i nastawienia do wpływających żądań,

by uchybienia popełnione w sprawie niniejszej nie ulegały powtórzeniu w przyszłości, a wręcz przeciwnie, by organ podchodził do załatwiania wniosków o wszczęcie postępowania mając na uwadze ciążące na nim ustawowe zadania oraz by czynił to z poszanowaniem zasady sprawności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w sprawie organ powiatowy dopuścił się bezczynności nacechowanej rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane przez organ wyższego stopnia, tj. Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], odmówił wyznaczenia PINB w Wysokiem Mazowieckiem dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy przyjmując argumentację organu powiatowego za prawidłową,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

– art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nad organami administracji publicznej i uwzględnienie przedmiotowej skargi, w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a tym bardziej do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

– art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie, iż nowelizacja przepisów prawa budowlanego nie ma zastosowania do niniejszego postępowania, w sytuacji gdy weszła ona w życie w dniu 28 czerwca 2015r., a więc przed dokonaniem w sprawie jakichkolwiek czynności przez organ I instancji,

– art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie bezczynności organu I instancji, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja, co wyjaśnił sam skarżący na rozprawie, służy do celów rekreacyjnych oraz jako staw rybny, a także co wynika z akt sprawy staw służący celom hydrotechnicznym powinna być przedmiotem postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu właściwego w sprawie, a nie przez organ stopnia powiatowego.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości, rozpoznanie przedmiotowej skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 

Ewentualnie z ostrożności procesowej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i nałożenia na organ grzywny w kwocie 200 zł oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności PINB w Wysokiem Mazowieckiem i nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem nie wynikła z działań organu, lecz interpretacji przepisów prawa budowlanego, czego potwierdzeniem jest m.in. stanowisko Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wyrażone

w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2015 r. Podkreślono, że organ powiatowy podejmował wszystkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy i informował wnioskodawcę o podjętych działaniach. Natomiast w postępowaniu ze skargi na bezczynność, co do zasady nie bada się merytorycznych podstaw podjętych działań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12 i z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13, z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, gdyż wadliwe skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej determinuje rozstrzygnięcie.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tymczasem przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, albowiem jest on stosowany wówczas, kiedy sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji lub postanowień, natomiast nie miał i nie mógł mieć zastosowania w sprawie dotyczącej bezczynności organu administracji.

Podstawę prawną wydanego przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu stanowił art. 149 § 1 p.p.s.a., a podstawę orzeczenia w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowił art. 149 § 1 a p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów nie został jednak w skardze kasacyjnej sformułowany.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiły zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego jak wskazano wyżej Sąd I instancji nie stosował, powołano wyłącznie § 2 art. 149 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Ponieważ jednak skarga kasacyjna oparta została na założeniu, że wymierzenie grzywny nie było zasadne, gdyż w sprawie w ogóle nie zaistniała bezczynność, to przy braku zarzutu naruszenia § 1 art. 149 p.p.s.a., zarzut dotyczący nałożenia grzywny nie mógł być uwzględniony. Nie ma bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnych argumentów przemawiających za nienałożeniem grzywny w sytuacji stwierdzenia zaistnienia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, co jak wskazano wyżej, nie zostało skutecznie zaskarżone.

Całkowicie chybione były zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Powołane bowiem przepisy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443) oraz art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) nie były w ogóle zastosowane przez Sąd I instancji, ani też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie dokonał jakiejkolwiek ich analizy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.