Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 19 lutego 2015 r. nr V/43/2015 w przedmiocie przyjęcia planu pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Elblągu na rok 2015 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika do uchwały w zakresie przewidzianych planem pracy Komisji kontroli spółek kapitałowych Gminy Miasta Elbląg – miesiące: czerwiec pkt 3 i wrzesień pkt 2; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.

W dniu 10 kwietnia 2015r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu

z dnia 19 lutego 2015r., nr V/43/2015 w sprawie przyjęcia planu pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Elblągu na rok 2015, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej załącznika do uchwały w zakresie przewidzianych planem pracy Komisji kontroli spółek kapitałowych Gminy Miasta Elbląg - miesiące: czerwiec pkt 3 i wrzesień

pkt 2.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w załączniku do uchwały określony został plan pracy Komisji rozpisany na poszczególne miesiące. W miesiącu czerwcu przewidziana została kontrola w Przedsiębiorstwie Dróg i Mostów w zakresie działalności PDiM, natomiast w miesiącu wrześniu kontrola w Miejskim Przedsiębiorstwie Oczyszczania w przedmiocie analizy sytuacji finansowej i kadrowej w spółce. Organ nadzoru uznał, że zapisy te są niezgodne z prawem, ponieważ Komisja Rewizyjna nie jest uprawniona do kontroli spółek kapitałowych. Wojewoda przytoczył treść art. 18a ustawy

o samorządzie gminnym i skonstatował, że spółki kapitałowe nie są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, a zatem nie podlegają kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej. Zauważono, że w art. 9 i następnych ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca odróżnia gminną jednostkę organizacyjną od gminnej osoby prawnej. Ponadto spółki kapitałowe mogą utworzyć i zazwyczaj mają własne organy nadzoru w postaci rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej, albo obu tych organów. Wskazano, że art. 213 § 2 Kodeksu spółek handlowych przewiduje kiedy powinna zostać ustanowiona komisja rewizyjna lub rada nadzorcza. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie podjęta została z naruszeniem prawa. Dodatkowo Wojewoda udokumentował, że niniejsza uchwała została mu doręczona w dniu 27 lutego 2015r., dlatego nie może stwierdzić jej nieważności we własnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Elblągu wniosła o uwzględnienie skargi. Organ uchwałodawczy uznał stanowisko Wojewody za słuszne. Przyznano, że rada gminy nie ma samodzielnej pozycji organu zwierzchniego w stosunku do spółek prawa handlowego utworzonych lub współtworzonych przez gminę. Wyjaśniono, że powodem podjęcia zaskarżonej uchwały były kierowane do radnych postulaty mieszkańców, którzy zarzucali złe zarządzanie majątkiem gminnym w spółkach i domagali się podjęcia stosownej uchwały w celu wprowadzenia kontroli w spółkach przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Elblągu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r. poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W konsekwencji, jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zwanej dalej: u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania,

iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdziła, że akt ten

w sposób istotny narusza prawo. Na podstawie art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną, czyli może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Przy czym działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych (art. 7 u.s.g.), których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gminie może zostać zlecona również realizacja zadań z zakresu administracji rządowej (art. 8 u.s.g.). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, ze gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3).

Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. W postanowieniu z dnia 26 maja 2015r., sygn. akt II FSK 826/13 (dostępnym na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyróżnił cechy jednostek organizacyjnych, wskazując, że zapewniają one obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną organu wykonawczego gminy i wyjaśnił, że jednostki organizacyjne gminy działają w imieniu i na rachunek organu założycielskiego. Natomiast komunalne osoby prawne mają odrębny od gminy byt prawny.

Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (jednolity tekst Dz. U. z 2011r. Nr 45, poz. 236). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego

w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne,

a także mogą przystępować do takich spółek. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Przy czym na zasadzie art. 14 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwa komunalne, w stosunku do których rada gminy do dnia 30 czerwca 1997r. nie postanowiła o wyborze organizacyjno-prawnej formy lub o ich prywatyzacji, uległy

z dniem 1 lipca 1997 r. przekształceniu w jednoosobową spółkę gminy, z mocy prawa. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy

o gospodarce komunalnej). Zarówno w spółkach, które z mocy prawa powstały

z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, jak i w spółkach utworzonych

z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza. Stanowi o tym wprost art. 10a ust. 1 i art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w Elblągu, jak i Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów w Elblągu są spółkami z o.o. Z danych znajdujących się na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Elblągu wynika, że spółki te zostały wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego odpowiednio pod nr 0000164587 i 0000138602. Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki te uzyskały osobowość prawną z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, czyli stały się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce komunalnej w spółkach kapitałowych z udziałem jednostki samorządu terytorialnego działa obligatoryjnie rada nadzorcza.

Żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność takiej spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. W szczególności, stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., rada może podejmować uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich (ppkt f), określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (ppkt g), czy też w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek (ppkt h).

Stosownie zaś do art. 18 a u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna może zatem kontrolować tylko wyszczególnione

w tym przepisie podmioty. Ustawodawca wyjaśnił, że jednostka pomocnicza to np. sołectwo, dzielnica czy osiedle, którą tworzy rada gminy (art. 5 ust. 1 i 2). Natomiast co do jednostek organizacyjnych wskazano tylko w art. 9 ust. 1 u.s.g., że gmina może je tworzyć w celu wykonywania zadań (art. 9 ust. 1). Bez wątpienia jednak określenie "jednostka organizacyjna", w sytuacji wyodrębnienia gminnych osób prawnych, należy odnosić do jednostek pozostających we wspólnej organizacji, których działalność finansowana jest

z budżetu gminy, pozostających pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy.

W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, że powierzenie

w zaskarżonej uchwale Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Elblągu przeprowadzenia kontroli w wymienionych spółkach, o czym mowa w załączniku do tej uchwały w ustępach dotyczących miesiąca czerwca (pkt 3) i miesiąca września (pkt 2), jest sprzeczne

z zacytowanym w skardze art. 18 a u.s.g., jak również z powołanymi przepisami ustawy

o gospodarce komunalnej.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.