Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 111/15 w sprawie ze skargi Z. T. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Starostę W. do rozpatrzenia wniosku Z. T. z dnia 2 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty W. na rzecz Z. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I OSK 12/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 111/15 po rozpoznaniu skargi Z.T. na bezczynność S.W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżąca zwróciła się do S.W. o udzielenie informacji publicznej, czy w okresie od stycznia do czerwca 2013 r. do tego organu wpłynęło pisemne zgłoszenie robót budowlanych, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do robót przeprowadzonych na działce nr [...] obr. W., gm. W., polegających na wykonaniu urządzenia wodnego - rozbudowie stawu niehodowlanego rybnego, a jeżeli takie zgłoszenie wpłynęło, wniosła o sporządzenie i przesłanie skanu lub kserokopii całości przedmiotowego zgłoszenia.

S.W., odpowiadając na ten wniosek, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., poinformował Skarżącą, że dane, o które wystąpiła, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p.".

W skardze z dnia [...] maja 2015 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Skarżącej dokumentacja zgłoszeniowa oraz informacje na temat zgłoszenia stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Skarżąca wskazała na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. oraz wyroki sądów administracyjnych, wskazujące że decyzja o pozwoleniu na budowę czy przyjęcie zgłoszenia stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę S.W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że przedmiotem skargi była bezczynność S.W. w sprawie udostępnienia, w trybie u.d.i.p., informacji o treści zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych polegających na wykonaniu urządzenia wodnego - rozbudowie stawu rybnego. Jak wyjaśnił na rozprawie w dniu [...] września 2015 r. pełnomocnik skarżącej, rozbudowa stawu jest przeprowadzana przez sąsiada skarżącej.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Oceniając, czy S.W. pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r., należało ustalić, czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki udzielenia informacji publicznej określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że S.W. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat w., w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest organem zobowiązanym w zakresie podmiotowym do stosowania tej ustawy, w związku z czym jest zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy).

Powyższe nie oznacza jednak, że każda informacja i każdy dokument, jakimi dysponuje ten organ ma walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej". W przepisach prawa brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Z pewnością jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosi się w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 ustawy obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust.5). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r. (II SA 4059/02) stwierdził, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przeciwieństwem "sprawy publicznej" jest "sprawa prywatna" czyli niepubliczna, osobista, indywidualna, dotycząca sfery prywatnej człowieka.

Sąd I instancji podkreślił, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Ustawa ta nie może być rozumiana jako ustawa, która gwarantuje publiczny dostęp do każdej informacji.

W ocenie Sądu I instancji żądane we wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. informacje nie mają charakteru informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się stricte do zadań publicznych, jakie w szczególności realizuje S.W.. Skarżąca domagała się bowiem udzielenia informacji dotyczącej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i udostępnienia jej tego zgłoszenia. Zgłoszenie zaś miało zostać dokonane przez osobę fizyczną – sąsiada skarżącej i dotyczyło inwestycji prywatnej realizowanej na sąsiedniej nieruchomości.

Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie jest dokumentem urzędowym lecz prywatnym. Jest to wniosek strony składany w administracyjnym postępowaniu i wszczynający szczególne postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym, uregulowane przepisami ustawy Prawo budowlane. Specyfika tego postępowania, na którą wskazywała skarżąca zarówno we wniosku, jak i skardze, nie może uzasadniać zakwalifikowania zgłoszenia jako nośnika informacji publicznej. Nie można w tym wypadku zastosować żadnej analogii do decyzji o pozwoleniu na budowę. Również przywołane przez skarżącą przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. dotyczą zupełnie innych dokumentów, szczegółowo w nich określonych.

Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sadów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i przyjęcie zgłoszenia, stanowią informację publiczną. Sąd nie podzielił tego poglądu w odniesieniu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

W orzecznictwie sądów utrwalony jest pogląd, który Sąd I instancji podzielił, że co do zasady pismo strony wnoszone w sprawie administracyjnej nie stanowi informacji publicznej. Wniosek wszczynający postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej jest bowiem dokumentem prywatnym, jako że nie został wytworzony w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i dlatego nie stanowi informacji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt. I OSK 3070/13, z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 i z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu I instancji, pismo stanowiące zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych podlegałoby udostępnieniu w trybie ustawy u.d.i.p., wyłącznie wtedy, gdyby dotyczyło sprawy publicznej, a więc np. inwestycji publicznej, finansowanej ze środków publicznych ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., II SAB/Gd 69/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zgłoszenie osoby fizycznej, dotyczące zamiaru wykonania przez nią robót budowlanych, z całą pewnością nie stanowi informacji publicznej. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., wydanym w sprawie I OSK 488/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z.T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

* art. 149 § 1, pkt 1 -3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez ich niezastosowanie,

* art. 151 P.ps.a. przez jego mylne zastosowanie,

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze i drugie, lit. b), c) u.d.i.p., przez ich mylną interpretację polegającą na uznaniu, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy informacja ta jest informacją publiczną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żądane informacje stanowią informacją publiczną, albowiem dotyczą aktywności organu administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Niewątpliwie, przedmiot działalności organu administracji publicznej stanowi sprawę publiczną, zaś jawność w tym zakresie stanowi element społecznej kontroli administracji publicznej. Innymi słowy, elementem informacji publicznej jest informacja o tym, w jakich sprawach organy administracji publicznej zajmowały w formie władczej stanowisko lub w inny sposób wykazywały zachowanie o cechach doniosłości prawnej, wykorzystując przyznane im władztwo administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 u.di.p. wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. W niniejszej sprawie formą działania organu administracji publicznej jest milczące "przyjęcie zgłoszenia". Ustawodawca wprowadzając w ustawie – Prawo budowlane procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), co nie oznacza, że nie wymaga żadnego działania. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) nie muszą mieć formy pisemnej. Niemniej jednak milcząco "przyjęte" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenie zamiaru wykonania robót, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych bowiem w art. 29 i 30 Prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia obywatel uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Nie jest możliwa zatem do zaakceptowania taka interpretacja przepisów, zgodnie z którą udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy), na podstawie której prowadzone są określone roboty budowlane, a udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, tylko dlatego, że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, choć wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2215/11). Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Skoro milczeniu organu administracji architektoniczno-budowlanej, który przyjmuje zgłoszenie inwestora, prawodawca przypisuje określony skutek prawny, to należy uznać, że zgłoszenie robót budowlanych podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby wyłączenie spod kontroli społecznej, jaką jest dostęp do informacji publicznej, jednego z obszarów działania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Oczywistym jest, że również w przypadku udzielenia tego rodzaju informacji publicznej ma zastosowanie na ogólnych zasadach obowiązek wynikający z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – dokonania przez organ stosownej anonimizacji – z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Z tych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. orzeczono o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku Z.T.. Wobec niejednolitości stanowiska judykatury w zakresie tego, czy udzielenie informacji o zgłoszeniu robót budowlanych jest informacją publiczną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.