Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Gminy Porąbka z dnia 27 lutego 2018 r. nr XXXIV/291/2018 w przedmiocie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu oraz zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu orzeka o niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy Porąbka z dnia 27 lutego 2018 r. nr XXXIV/291/2018 w części określonej w § 1 pkt 1, § 1 pkt 11, § 3.

Pismem z 8 czerwca 2020r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Porąbka nr XXXIV/291/2018 z 27 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu.

Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Porąbka 27 lutego 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/291/2018 we wskazanym wyżej przedmiocie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) – dalej jako "u.s.g." w związku z art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44 i art. 96 ust. 3 i 4 z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) – dalej jako "u.p.s." i art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 912 ze zm.) – dalej jako "u.c.ch.z.". Została ona 2 marca 2018 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2018 r. pod poz. 1325.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej zarzucając jej rażące naruszenie:

- art. 44 u.p.s. w związku z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z. poprzez określenie w § 1 pkt 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę,

- art. 44 i 96 ust. 3 u.p.s. poprzez określenie w § 1 pkt 11 uchwały zasad zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu przez Gminę,

- art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – dalej jako "u.o.a.n." poprzez uznanie w § 3 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stawiając powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 1, § 1 pkt 11 oraz § 3 przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w § 1 pkt 1 uchwały określono, iż zadanie własne Gminy polega na sprawieniu pogrzebu osobom zmarłym zamieszkującym lub przebywającym na terenie Gminy, w tym osobom bezdomnym, które to zadanie ma być realizowane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Porąbce. Natomiast zgodnie z delegacja ustawową zawartą w art. 44 u.p.s., rada gminy upoważniona jest jedynie do określenia sposobu sprawienia pogrzebu, nie jest zaś uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo do pochówku przez gminę, ani przypadków, gdy gmina ma taki obowiązek. Te ostatnie kwestie zostały bowiem uregulowane w art. 10 ust. 3 u.c.ch.z., zatem podejmując zaskarżona uchwałę, Rada Gminy w § 1 ust. 1 wkroczyła w materię już uregulowaną ustawowo.

W § 1 pkt 11 lit. a) do f) tejże uchwały zostały określone zasady zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu przez Gminę. Natomiast koszty te winny być pokryte na zasadach określonych w art. 96 ust. 3 u.p.s. ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, jako wynikające z zadań własnych o charakterze obowiązkowym.

Wreszcie Prokurator podniósł, że przedmiotowa uchwała, w myśl jej § 3, wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co wskazuje, że – zdaniem Rady – ma ona charakter przepisów prawa miejscowego. Regulacja ta narusza art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), gdyż nie stanowi ona aktu tego rodzaju. Nie zawiera bowiem żadnych postanowień o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, które kierowane byłyby do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, w takim zaś razie nie podlega obowiązkowi publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a § 3 uchwały również narusza prawo w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że postanowienia uchwały nie wkraczają w materię uregulowaną już ustawą, a zamiast tego doprecyzowują przepisy ustawowe. W ocenie Rady Gminy, uregulowanie w uchwale zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu przesądza o jej charakterze jako aktu prawa miejscowego. Organ ponadto skonkludował, iż zaskarżona uchwała obowiązuje już przez okres 2 lat i w tak długim okresie była już wykonywana w dotychczasowym kształcie przy braku zastrzeżeń przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym również akty prawa miejscowego.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do kwestii formalnych związanych z prawidłowością wniesienia skargi. Skargę wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej w trybie art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a.

Odnośnie ostatniego z powołanych przepisów wyjaśnić przyjdzie, że stosownie do jego treści, w sprawach wskazanych w § 1 i 2 (tj. rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego oraz aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – przyp. Sądu) prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a, który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Skarga Prokuratora dotyczy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zależności od tego, czy w konkretnym przypadku dotyczy ona aktu prawa miejscowego czy uchwały, która nie ma takiego charakteru. Jednak w obu tych wypadkach termin 6 miesięcy do wniesienia skargi nie ma zastosowania, zatem skarga może być rozpatrywana w sposób merytoryczny.

Po myśli art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.) – dalej powoływana jako u.s.g.:

1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Nadto stosownie do art. 94 ust. 1 i 2 zd. 1. u.s.g.:

1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Porąbka nr XXXIV/291/2018 w sprawie ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu oraz określenia zasad zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu z 27 lutego 2018r., co oznacza, że upłynął już 1 rok od jej podjęcia. Nadto została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2 marca 2018r. pod poz. 1325, co wskazuje, że została terminowo przekazana Wojewodzie Śląskiemu jako organowi nadzoru. Każda z tych okoliczności uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, skoro nie stanowi aktu prawa miejscowego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Regulacje dotyczące chowania zwłok ludzkich zawiera ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 912) – przywoływana jako "u.c.ch.z.". W art. 10 ust. 1 tej ustawy ustalony został krąg osób uprawnionych do pochowania zwłok obejmujący najbliższą rodzinę zmarłego, a mianowicie: pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia. Ustawa ta w art. 10 ust. 3 wskazuje, że zwłoki niepochowane przez podmioty uprawnione, określone w ust. 1 albo nieprzekazane publicznej uczelni w trybie określonym w ust. 2 są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, przy czym odrębne regulacje odnoszą się osób pozbawionych wolności, co nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Przepisy te jednoznacznie rozstrzygają, co do jakich zwłok gminy mają obowiązek ich pochowania. Tymczasem w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że "zadania własne Gminy polegające na sprawieniu pogrzebu osobom zmarłym zamieszkującym lub przebywającym na terenie Gminy, w tym osobom bezdomnym, realizuje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Porąbce, zwany dalej Ośrodkiem".

Trafnie zatem podniósł skarżący, iż § 1 pkt 1 tej uchwały jest sprzeczny z art. 44 u.p.s. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej uprawniającej Radę jedynie do określenia sposobu sprawienia pogrzebu, a nie grupy osób uprawnionych, jak również z art. 10 ust. 3 u.c.ch.z., poprzez wkroczenie w materię uregulowaną już wyczerpująco przez przepis ustawy. Nadto zauważyć należy, że określając krąg osób uprawnionych do pochówku Rada Gminy zmodyfikowała zapis ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Z § 1 pkt 1 uchwały wynika bowiem, że prawo takie przysługuje osobom zmarłym zamieszkującym lub przebywającym na terenie Gminy, w tym osobom bezdomnym, u.c.ch.z. w art. 10 ust. 3 wskazuje, że pochówek należy do zadań gminy właściwej ze względu na miejsce zgonu. Oczywistym jest, że te dwie grupy w konkretnym przypadku mogą, ale nie muszą się pokrywać.

Określenie przez Radę Gminy w § 1 pkt 1 uchwały nr XXXIV/291/2018 kręgu osób, których zwłoki są chowane przez Gminę nastąpiło nie tylko bez upoważnienia ustawowego, ale wprost prawo naruszało, co jednocześnie stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997r., Nr 78, poz. 483, ze zm.) – dalej jako "Konstytucja RP", zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Podobne uwagi należy poczynić w zakresie § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, określającego zasady zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu przez Gminę. Przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 96 ust. 4 u.p.s. upoważnia Radę Gminy jedynie do określenia w drodze uchwały zasad zwrotu wydatków za świadczenia pomocy społecznej, o których mowa w art. 96 ust. 2, będących w zakresie zadań własnych gmin. Natomiast zasady zwrotu wydatków gmin na pokrycie kosztów pogrzebu określa przepis o charakterze lex specialis w stosunku do art. 96 ust. 4, przywołany zresztą także w podstawie prawnej uchwały, tj. art. 96 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy. Tym samym stwierdzić należy, że organ nie był uprawniony do unormowania w sposób odmienny zasad zwrotu wydatków poniesionych na sprawienie pogrzebu, tak jak uczynił to w § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu skarżącego Prokuratora dotyczącego § 3 uchwały, trzeba wskazać, iż uchwała Rady Gminy Porąbka nr XXXIV/291/2018 nie jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie bowiem z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Również w art. 40 ust. 1 u.s.g. wskazano, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym nie zawiera on definicji legalnej aktu prawa miejscowego. Można jednak stwierdzić, że nie ma on na celu wykonania ustawy, lecz realizację tego, co ustawa nakazuje, bądź na co zezwala. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że akt prawa miejscowego ma charakter abstrakcyjny i generalny. Kształtuje sytuację prawną każdego podmiotu określonego rodzajowo i obowiązuje erga omnes. Jest skierowany do podmiotów pozostających poza strukturą administracji i stanowi przeciwieństwo aktów prawa wewnętrznego, skierowanego do jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Różnicą pomiędzy tymi grupami aktów jest krąg ich adresatów: w przypadku prawa miejscowego są to generalnie określone podmioty zewnętrzne (obywatele, osoby zamieszkałe na terenie gminy), w przypadku aktów prawa wewnętrznego jednostki pozostające w strukturach Gminy powiązane z nią ustrojowo lub organizacyjnie. (Tak wyrok NSA z 30 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 571/16, dostępny w CBOSA).

Odnosząc powyższe do treści uchwały należy zauważyć, że nie zawiera ona regulacji przyznających uprawnienia osobom uprawnionym do pochówku, skoro z chwilą śmierci tracą one zdolność prawną. Status podmiotu praw i obowiązków przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Z powyższego wynika, że w istocie uchwała jest adresowana do organu wykonawczego lub podlegającej mu gminnej jednostki pomocy społecznej i – po orzeczeniu niezgodności z prawem § 1 pkt 11 - zawiera jedynie uregulowania dotyczące organizacyjnego aspektu pogrzebu, czyli sposobu jego sprawienia, zgodnie z delegacją ustawową z art. 44 u.p.s. – wskazuje cmentarz, na jakim dokonuje się pochówku, zakres usług pogrzebowych etc.

Słusznie zatem zauważył skarżący, iż brak było podstaw prawnych do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Skoro uchwała nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, to nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym § 3 tej uchwały stoi w sprzeczności z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1523), który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, a inne akty prawne – jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że Sąd nie kwestionuje kompetencji Rady Gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z cytowanym już art. 44 u.p.s., sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę zgodnie z wyznaniem zmarłego.

Z powyższego nie wynika wprost, który organ gminy jest właściwy dla określenia owego sposobu. W celu ustalenia tego należy odwołać się do przepisów regulujących ustrój gminy, tj. do u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w sytuacji, gdy właściwość konkretnego organu nie wynika wprost w treści przepisów.

Biorąc pod uwagę, że u.p.s. nie precyzuje, który z organów gminy właściwy jest do określenia sposobu sprawienia pogrzebu, to uwzględniając wskazany art. 18 ust. 1 u.s.g. i wyrażoną w nim zasadę domniemania kompetencji rady gminy należy stanąć na stanowisku, że organem tym jest waśnie rada gminy, dla której właściwą formą działania są uchwały. Natomiast sprawienie w konkretnym przypadku pogrzebu według sposobu określonego w uchwale należy już do organu wykonawczego (ściślej: podległej mu jednostki organizacyjnej gminy powołanej do spraw z zakresu pomocy społecznej). Zadaniem własnym gminy jest realizacja świadczeń z pomocy społecznej, do których zalicza się sprawienie pogrzebu (art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s.). Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 110 ust. 3 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Udzielenie takiego świadczenia z zakresu pomocy społecznej stanowi czynność faktyczną, materialno-techniczną i nie łączy się z wydaniem decyzji administracyjnej choćby z tego powodu, że nie może toczyć się żadne postępowanie administracyjne, które winno być zakończone decyzją administracyjną, skoro nie istnieje strona postępowania.

Powyższe ustalenia wskazują na istotną sprzeczność z prawem uchwały Rady Gminy Porąbka nr XXXIV/291/2018 z 27 lutego 2018r. w części wskazanej w skardze.

Jak wyżej wskazano, ponieważ przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, art. 94 ust. 1 u.s.g. wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy, pomimo istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, Sąd nie stwierdził jej nieważności, ale stosownie do art. 94 ust. 4 u.s.g. orzekł o jej niezgodności z prawem w części określonej w sentencji.