Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1064/06 w sprawie ze skargi J. R. i R. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Rz 1064/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2006 r. nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [...] lipca 2006 r. nakazujące rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] kwietnia 1993 r. wydane zostało pozwolenie na budowę zespołu pawilonów handlowo-usługowych przy ul. [...] w M. na działkach oznaczonych numerami ewid. [...], [...], [...] i [...] dla J. K., E. M., M. S. i T. K.. Po nabyciu działek nr [...] i [...] przez J. i R. R. wraz z budowanymi pawilonami B i C przeniesione zostało na nich pozwolenie na budowę udzielone E. M. i M. S.. Pawilony zaprojektowano w zabudowie segmentowej na wspólnym fundamencie, przy wspólnych ścianach pomiędzy poszczególnymi segmentami. Na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej współwłasność właścicieli poszczególnych segmentów, zaprojektowany został wspólny podcień ze wspólnym, zadaszonym tarasem.

W dniu 17 sierpnia 1998 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu został powiadomiony przez J. i R. Krupów o dokonanej samowolnej rozbudowie segmentu należącego do J. i R. R.. Tego samego dnia organ dokonał oględzin obiektu.

W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania organ ustalił, że J. i R. R. dokonali zmian wewnątrz swojego segmentu B i C, zrezygnowali z jednej klatki schodowej, zmienili układ stropu i jego oparcia. Dokonali również zabudowy tarasu poprzez wykonanie zewnętrznych ścian osłonowych – od strony segmentu A z oknem i drzwiami balkonowymi, od strony segmentu D – z otworem okiennym oraz stropu betonowego nad I piętrem i przykrycia dachowego z oknami dachowymi, tworząc w ten sposób "plombę" budowlaną pomiędzy realizowanym pawilonem a istniejącym pawilonem handlowym znajdującym się na sąsiedniej działce w granicy z działką [...]. Budowa obiektu została zakończona w 1999 r., a po dokonaniu stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu.

W prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego wydały łącznie kilkanaście różnych decyzji a sprawa była też kilkakrotnie rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mielcu decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nakazał J. i R. R. rozbiórkę całości wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego na działce nr [...], wskazując w podstawie prawnej decyzji art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 104 K.p.a. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż na terenie inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy uzyskali wprawdzie dwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu w istniejącym budynku ścian osłonowych na działce nr [...], lecz żadna z tych decyzji nie była ostateczna przed datą wszczęcia postępowania prowadzonego w przedmiocie samowoli budowlanej. W tej sytuacji wykluczona została możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych na tej działce na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 prawa budowlanego.

Od decyzji tej J. R. i R. R. wnieśli odwołania. Po ich rozpoznaniu Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, decyzją z dnia [...] września 2006 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał J. i R. R. dokonanie na własny koszt rozbiórki samowolnie rozbudowanej na działce nr [...] części segmentów B i C budynku mieszkalno-handlowego zlokalizowanego na sąsiednich działkach nr [...] i [...], to jest rozbiórkę tarasu na szerokości segmentów B i C wraz ze związaną konstrukcyjnie z tym tarasem wspornikową częścią płyty wysuniętą ukośnie w stronę ulicy [...] i ścianą nośną od strony działki nr [...], rozbiórkę zabudowy tarasu – ścian osłonowych wraz z dachem nad tarasem oraz rozbiórkę schodów zewnętrznych wraz z płytą podestową usytuowanych na działce nr ew. [...]. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu decyzji, że skoro działka nr [...] nie była objęta pozwoleniem na budowę, to wszystkie roboty budowlane wykonane na niej stanowią samowolę budowlaną, mimo ujęcia tarasu i zadaszenia w projekcie technicznym stanowiącym integralną część pozwolenia na budowę. Decyzja organ I instancji wydana w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest więc zasadna, jednak zreformowania wymaga jej sentencja zawierająca uchybienia. Uwzględniono przy tym fakt, że skoro rozbiórki może dokonać wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządcza obiektu, to nakaz rozbiórki mógł dotyczyć jedynie tej części wspólnego tarasu, która przylega do segmentów B i C należących do R.. Organ ustalił też, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostało wszczęte w dniu 17 sierpnia 1998 r. i przed tą datą nie była jeszcze wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmująca działkę nr [...], co przesądza o braku możliwości legalizacji obiektu wybudowanego na tej działce.

Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. R. oraz J. R..

R. R. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędne przyjęcie, że dokonana zabudowa tarasu jest samowolą, w sytuacji gdy uzyskane przez poprzedników prawnych pozwolenie i stanowiąca jego integralną część dokumentacja projektowa przewidywały zabudowę tarasu, a ponadto zakwalifikowanie także jako samowola wszystkich robót wykonanych na spornej działce, mimo że takie roboty i powstała w ich wyniku część obiektu były przewidziane w zatwierdzonej dokumentacji projektowej.

Skarżący zakwestionował też stosowanie art. 48 ust. 1, w sytuacji gdy zgodność ust. 2 tego przepisu z Konstytucją podlega badaniu przez Trybunał Konstytucyjny.

J. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i unieważnienie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa, przejawiające się w innym potraktowaniu inwestorów, który na tej samej działce [...] wybudowali obiekty budowlane w oparciu o identyczne pozwolenia na budowę oraz prowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób stronniczy, uwzględniający "układy towarzysko-rodzinne". Skarżąca kwestionuje też datę wszczęcia postępowania.

Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił te skargi uznając, że zaskarżona a także poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo. Sąd stwierdził, że budowa segmentów B i C pawilonu usługowo-handlowego przy ulicy [...] w M. rozpoczęta została w 1994 r. na podstawie pozwolenia na budowę z 2 kwietnia 1994 r. Kontynuując budowę obiektu skarżący dokonali szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego decyzją z 2 kwietnia 1993 r. projektu, spośród których istotna jest zabudowa tarasu połączona ze zmianą funkcji tej części obiektu na mieszkalną. Roboty te zostały zakończone w 1999 r. i od tego czasu budynek jest użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że zabudowa tarasu została dokonana jednocześnie z realizacją segmentów B i C a nie jako osobna inwestycja. Ustalenia te podważają możliwość zastosowania w sprawie art. 48 prawa budowlanego, który dotyczy obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sytuacja taka nie zaistniałą w rozpoznawanej sprawie, gdyż prace budowlane zostały rozpoczęte na podstawie pozwolenia na budowę. Popełniona przez skarżących samowola budowlana polegała na zrealizowaniu obiektu, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę a nie na budowie bez pozwolenia. Taka sytuacja wypełnia dyspozycję art. 50 i 51 prawa budowlanego, służących doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem i przewidujących rozbiórkę obiektu dopiero w wypadku niewykonania nałożonych na stronę obowiązków. W rozpoznawanej sprawie zasadne było nałożenie na inwestora w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego dokonane zmiany oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego). Konsekwencją zastosowania trybu z art. 51 prawa budowlanego będzie albo legalizacja obiektu (ust. 4 tego artykułu), albo sankcja za niewykonanie nałożonego obowiązku wymieniona w ust. 5 art. 51. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w końcu, iż błędne przyjęcie przez organ, że zabudowa tarasu jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, gdy stanowi ona istotne odstępstwo od projektu budowlanego, czyni zasadnym zarzut skargi R. R.. Za nieuzasadnione natomiast uznał Sąd zarzuty dotyczące postępowania, postawione w skardze J. R..

Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że samowolna budowa części obiektu budowlanego na działce, która nie została objęta pozwoleniem na budowę, nie podlega obowiązkowi rozbiórki wynikającej z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, ale stanowi w każdym wypadku istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy co prawda inwestorzy dysponują pozwoleniem na budowę, ale pozwolenie to dotyczy budowy innych obiektów budowlanych zlokalizowanych na innych, wyszczególnionych w tym pozwoleniu działkach;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że samowolna budowa części obiektu budowlanego na działce, która nie została objęta pozwoleniem na budowę to inny wypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, a prowadzone roboty budowlane jedynie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na inwestora, który zakończył budowę dopuszczalne jest nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, tj. nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, skutkującym uchyleniem pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organu, które to wskazania są sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez Sąd, wyrażającym się nakazem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał jako bezsporny fakt zakończenia robót budowlanych.

W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Uzasadniając tę skargę organ wskazał, iż pozwolenie na budowę dotyczyło innego projektu budowlanego a ujęty w nim obiekt miał być usytuowany na innej – niż działka nr [...] – nieruchomości. Skarżący nie dysonowali działką nr [...] na cele budowlane, gdyż stanowiła ona współwłasność innych osób, które nie wyraziły zgody na jej zabudowę.

Organ wyraził przy tym pogląd, iż "według ustalonej linii orzecznictwa, zakończenie budowy (...), wyłącza zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane".

Pozostali uczestnicy postępowania pismem z dnia 18 sierpnia 2007 r. poparli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż błędny jest pogląd, że zakończenie budowy wyłącza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wymieniony przepis wiąże się przepisem art. 51 ust. 4 stanowiącym, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Z połączenia obu przepisów wynika więc, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 może być zastosowany również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. W takiej sytuacji obowiązek nałożony na podstawie tego przepisu sprowadza się do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany w dokonanych już robotach. Wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych służących doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem konieczne jest tyko wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazujące na istnienie takiej potrzeby ("... w razie potrzeby"). Dlatego też w doktrynie przyjmuje się (p. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 537), że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przepis art. 51 prawa budowlanego znajduje zastosowanie również do robót zakończonych.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 prawa budowlanego orzeka się wyłącznie o zgodności wykonanych robót z przepisami prawa i ich przydatności. Obojętna jest zatem okoliczność braku zgody innych współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie zrealizowanych już prac. Dlatego NSA w jednym z wyroków (sygn. akt IV SA 639/01, "Monitor Prawniczy" 2003, nr 4, poz. 147) za błędną uznał konieczność przedłożenia przez inwestora w trybie art. 51 prawa budowlanego dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do wznowienia wstrzymanych robót budowlanych (w tej kwestii p. powołany wyżej Komentarz, s. 542). Zaistniały pomiędzy współwłaścicielami działki nr [...] spór co do sposobu zagospodarowania i korzystania z tej nieruchomości powinien zostać rozpoznany w postępowaniu cywilnym na podstawie przepisów regulujących współwłasność.

Za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Przepis art. 48 prawa budowlanego ma zastosowanie w wypadku budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przypadkach innych niż określona w art. 48 ust. 1 a także w art. 49b ust. 1 mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Redakcja przepisów art. 50 ust. 1 wskazuje na to, że ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie odmienne sytuacje: pierwszą określoną regulacją ust. 1 pkt 1, to jest samowolne realizowanie robót budowlanych niebędących budową, i drugą, określoną regulacjami ust. 1 pkt 2-4, to jest wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 obejmuje swoją dyspozycją prowadzenie robót budowlanych na podstawie uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu bądź w przepisach. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że ostatnio wskazana sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przemawiają za tym następujące okoliczności.

Wybudowanie spornej części budynku nastąpiło jednocześnie z budową segmentów B i C pawilonu handlowo-usługowego. Mimo iż pozwolenie na budowę tych segmentów dotyczyło działek oznaczonych numerami [...] i [...], to jednocześnie zatwierdzony projekt budowlany przewidywał, usytuowanie części tego obiektu na stanowiącej współwłasność właścicieli poszczególnych segmentów działce nr [...]. Na tej ostatniej parceli miał bowiem być ulokowany, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wspólny podcień z zadaszonym tarasem. Samowola budowlana polegała więc nie na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie różniący się do projektu budowlanego zatwierdzonego udzielonym pozwoleniem Skarżący nie wybudowali bowiem – oprócz pawilonów B i C – innego obiektu budowlanego, lecz zrealizowali te obiekty ze znacznym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takim zaś wypadku – jak trafnie przyjął Sąd I instancji – zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51, a nie art. 48 prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać więc za nieuzasadnione.

Ubocznie należy stwierdzić, że wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) niezgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. c/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacji gdyby nadto zostało stwierdzone, że budowa nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, istniałaby możliwość zalegalizowania tego obiektu w trybie art. 48 ust. 2, 3 i 5 prawa budowlanego nawet wówczas gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 48 tej ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.