Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej przy realizacji prac remontowych kanału oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne "wszczęte na wniosek strony Z.B. (...) właściciela Małej Elektrowni Wodnej w przedmiocie samowoli budowlanej przy realizacji prac remontowych Kanału "M." w mieście K.".

Z.B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w związku z odwołaniem Z.B. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa, legitymację do wniesienia odwołania ma strona czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 tej ustawy. Odwołanie wniesione przez osobę, która uważa, że wydana przez organ I instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ II instancji tego odwołania. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie poinformował o tym w jaki sposób zostało wszczęte postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji podał, że charakter zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ nadzoru budowlanego (funkcje policyjne) wskazuje, iż w przeważających przypadkach działa on z urzędu. Do tych przypadków należą roboty budowlane, wykonane w sposób, który przepis ustawy Prawo budowlane wiąże z możliwością wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia i w takich sytuacjach żądanie podmiotu zewnętrznego w stosunku do organu administracji publicznej stanowi jedynie impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Posiadając bowiem wiedzę o fakcie wykonania w określonych okolicznościach robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań i nie może być w takim przypadku ograniczony żądaniem strony. Mając to na uwadze Wojewódzki Inspektor stwierdził, iż wbrew temu co wskazał organ I instancji, przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek skarżącego.

Przechodząc do istoty badanego przypadku organ odwoławczy wywodził, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dotyczącego domniemanej samowoli przy realizacji prac remontowych Kanału "M." w Mieście K., przez co jego odwołanie nie może zostać rozpatrzone.

Przywołując treść art. 28 kpa i zaznaczając, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że status prawny strony wynika z przepisów prawa materialnego, a nie z uznania organu administracji publicznej. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny ze stosunku prawnego dzierżawy pomieszczenia maszynowni elektrowni wodnej wchodzącej w skład nieruchomości położonej na terenie młyna w Kłodzku i posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, na podstawie którego prowadzi działalność gospodarczą. Podnosząc, że stosunek prawny dzierżawy to relacja między stronami umowy o charakterze względnym (obligacyjnym) oraz że stosunek taki nie tworzy więzi prawnej stron tego stosunku z określonym przedmiotem, analogicznego do praw rzeczowych, lecz kształtuje więź prawną między stronami umowy, w tym ich wzajemne prawa i obowiązki, a tym samym może być źródłem roszczeń prawnych jedynie pomiędzy stronami tego stosunku, Wojewódzki Inspektor stwierdził, że co do zasady nie odnosi on skutków prawnych na zewnątrz, wobec innych osób. Organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż taka umowa może wprawdzie stanowić źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak nie może stanowić podstawy prawnej do żądania przez dzierżawcę przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy, a źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem – dawałaby mu prawo do nieruchomości. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, taka sama jest natura interesu wywodzonego z faktu posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Na jego mocy skarżący posiada jedynie prawo do szczególnego korzystania z wód Nysy Kłodzkiej. Takie prawo nie ma natomiast powiązania z przepisami prawa administracyjnego regulującymi proces budowlany, z których winien wynikać interes prawny.

Reasumując D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji okoliczności powołane przez skarżącego uzasadniać mogą jedynie istnienie po jego stronie interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona zatem stroną prowadzonego postępowania. W takim stanie rzeczy organ umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skarżącego za stronę postępowania, w którym zapadła decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., organ odwoławczy podał, że wyrok i decyzja w tamtej sprawie zapadły na gruncie przepisów Prawa wodnego, a nie Prawa budowlanego, w odrębnych od przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniach. Zdaniem organu odwoławczego, powyższa okoliczność nie może mieć zatem żadnego przełożenia na postępowanie przed organem nadzoru budowlanego.

Na powyższą decyzję Z.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący decyzji tej zarzucił naruszenie prawa procesowego, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego;

2. art. 61 § 1 kpa – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte i toczyło się z urzędu;

3. art. 7 i art. 77 kpa – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności pozwolenia wodnoprawnego i dokumentacji zdjęciowej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podjęto polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działał z urzędu oraz że skarżącemu nie przysługiwał w tym postępowaniu status strony. Stwierdzono, że Z.B. posiada pozwolenie wodnoprawne, a więc dysponuje tytułem prawnym do korzystania z wód w zakresie m.in. piętrzenia wody rzeki N.K. i doprowadzenia ujętej wody kanałem M. do elektrowni wodnej. Pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało m.in. pod warunkiem partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji M. oraz stałego prowadzenia M. wody o określonej w decyzji ilości. Wywodzono, że stwierdzenie interesu prawnego skarżącego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną skarżącego, polegającą na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Zaznaczając, że skarżący zarzuca inwestorowi dopuszczenie się samowoli budowlanej w obszarze budowli hydrotechnicznej, w wyniku czego zmianie mogą ulec parametry przepływu wody, wywodzono, że zarzucane samowolne prace budowlane mogą zakłócić, utrudnić lub uniemożliwić skarżącemu realizację obowiązku zapewnienia określonych w pozwoleniu wodnoprawnym przepływów wody. W opinii skarżącego, jest to obowiązek prawny, bo nałożony decyzją administracyjną. Akt stosowania normy, w tym wypadku art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego, może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie jego pozycji materialnoprawnej, to jest jego uprawnień i obowiązków definiowanych decyzją pozwolenie wodnoprawne. Dlatego – zdaniem skarżącego – negowanie jego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu jest błędne.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestią sporną, którą należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, jest to, czy w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej przy realizacji prac remontowych Kanału "M." w K. skarżący posiada przymiot strony. Dopiero ustalenie, że skarżącemu przymiot taki przysługuje, pozwoliłoby na merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodził swój interes prawny ze stosunku prawnego dzierżawy pomieszczenia maszynowni elektrowni wodnej wchodzącej w skład nieruchomości położonej na terenie młyna w K. i posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, na podstawie którego prowadzi działalność gospodarczą.

Jak trafnie podniósł D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosunek prawny dzierżawy to relacja między stronami umowy o charakterze obligacyjnym, która nie tworzy więzi prawnej stron tego stosunku z określonym przedmiotem, analogicznego do praw rzeczowych, lecz kształtuje więź prawną między stronami umowy, w tym ich wzajemne prawa i obowiązki. Może więc być źródłem roszczeń prawnych jedynie pomiędzy stronami tego stosunku. Natomiast co do zasady stosunek prawny dzierżawy nie odnosi skutków prawnych na zewnątrz, wobec innych osób i nie może stanowić podstawy prawnej do żądania przez dzierżawcę przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy, a źródłem jego uprawnień jest stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to interes o charakterze faktycznym – ekonomicznym, a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem – dawałaby mu prawo do nieruchomości.

W skardze, w istocie nie negując powyższego, podniesiono, że Z.B. posiada pozwolenie wodnoprawne, co w jego ocenie sprawia, że dysponuje on tytułem prawnym do korzystania z wód w zakresie m.in. piętrzenia wody rzeki N.K. i doprowadzenia ujętej wody kanałem M. do elektrowni wodnej. Nałożone zaś na skarżącego w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązki sprawiają, że zarzucane przez skarżącego samowolne prace budowlane mogą zakłócić, utrudnić lub uniemożliwić mu realizację obowiązku zapewnienia określonych w pozwoleniu wodnoprawnym przepływów wody. W opinii skarżącego, jest to obowiązek prawny, bo nałożony decyzją administracyjną. Akt stosowania normy, w tym wypadku art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego, może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie jego pozycji materialnoprawnej, to jest jego uprawnień i obowiązków definiowanych decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego – zdaniem skarżącego – negowanie jego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu jest błędne.

Wbrew powyższym wywodom stwierdzić trzeba, że posiadanie przez skarżącego pozwolenia wodnoprawnego nie sprawia, że ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że skarżący może ewentualnie mieć interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa wodnego, ale nie ustawy Prawo budowlane. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego ma on jedynie interes faktyczny, gdyż – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – interesu prawnego nie można wywodzić z decyzji administracyjnej, lecz z przepisów prawa materialnego. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że na mocy pozwolenia wodnoprawnego skarżący posiada jedynie prawo do szczególnego korzystania z wód Nysy Kłodzkiej. Takie prawo nie ma natomiast powiązania z przepisami prawa administracyjnego regulującymi proces budowlany, z których w rozpatrywanej sprawie winien wynikać interes prawny.

Skoro zatem powołane przez skarżącego okoliczności uzasadniać mogą jedynie istnienie po jego stronie interesu faktycznego, a nie prawnego, to zgodnie z art. 28 kpa nie jest on stroną postępowania prowadzonego na gruncie przepisów Prawa budowlanego. W takim stanie rzeczy organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Jak trafnie podkreślił D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, brak posiadania przez określony podmiot przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Z tego samego względu również w postępowaniu toczącym się przed sądem administracyjnym nie jest możliwe rozpatrywanie merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. W szczególności nie można oceniać prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działał z urzędu i czy podjęto prawidłowe decyzje. Abstrahując od niniejszej sprawy raz jeszcze podkreślić trzeba, że jeżeli dany podmiot nie ma przymiotu strony, to nawet jeżeli podnosiłby trafne zarzuty, nie byłoby możliwe ich uwzględnienie, skoro nie zostały one przedstawione przez uprawnioną do tego osobę.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.