Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. J.S. zwrócił się do Burmistrza Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką F.S.. Do wniosku załączył m.in. kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności F.S., z którego wynika, że niepełnosprawność F.S., urodzonej w 1929 r., powstała w dniu [...] czerwca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 3 pkt 11 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) odmówił J.S. ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Uzasadniając decyzję Burmistrz wskazał, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która zmieniła zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Zagadnienie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest obecnie regulowane przez art. 17 ustawy. Wnioskodawca należy do kręgu osób mogących wystąpić z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże przyznanie takiego prawa jest możliwe w przypadku, gdy spełniony jest warunek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, określony w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. F.S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która nie powstała w żadnym wyżej wskazanym terminie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest brak spełnienia przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad F.S..

2. Od powyższej decyzji J.S. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając m.in. sprzeczność pomiędzy częścią dyspozytywną a motywacyjną uzasadnienia, nie wskazanie limitu wieku powstania niepełnosprawności u osób w podeszłym wieku, wskazanie błędnego numeru sprawy. Wniosła o przyznanie jej świadczenia bezterminowo podnosząc, że nie ma przesłanek negatywnych i decyzja odmowna jest niesłuszna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, iż strona miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką F.S. od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r., a od [...] lipca 2012 r. – bezterminowo.

Organ pierwszej instancji, wypełniając dyspozycję art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, pisemnie poinformował stronę, że zgodnie z art. 11 ust. 3 tej ustawy decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne wygaśnie z mocy prawa w dniu [...] czerwca 2013 r. Jednocześnie poinformował stronę, że ustawodawca wprowadził nowe świadczenie, jakim jest specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje na podstawie kryterium dochodowego. Strona w dniu 24 czerwca 2013 r. złożyła wniosek w organie pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem postępowanie dowodowe organu pierwszej instancji i ocena formalnoprawna wniosku wyrażona w decyzji, a także ocena zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, nastąpiła w świetle przepisów regulujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, cytowanych wyżej.

Konstrukcja wskazanego wyżej przepisu powoduje, iż przesłanki w nim wymienione (pozytywne) muszą występować łącznie, natomiast wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych skutkuje niemożnością przyznania świadczenia opiekuńczego. Zdaniem Kolegium w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych

Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji strony, które mogły stanowić podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Ocena stanu faktycznego i prawnego powołanego przez organ pierwszej instancji była prawidłowa. Nie można mu postawić zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie uchybił wskazanym zasadom, a wydana przez niego decyzja w niczym nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Kolegium strona nie spełnia ustawowych warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego strona powinna złożyć wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką. Zgodnie bowiem z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przyjął kryteria regulujące prawo do przyznania lub odmowy przyznania tego świadczenia, inne niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, i takie będą rozpatrywane przez organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu wniosku.

3. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz zmieniającą ją ustawą z 7 grudnia 2012 r. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł, iż przepisy regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykładać stosując zarówno reguły wykładni systemowej jak i funkcjonalnej, z pierwszeństwem przed wykładnią gramatyczną. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest m.in. rekompensata dla osób rezygnujących z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Ograniczenia podmiotowe co do możliwości uzyskania świadczenia są niezgodne z Konstytucją RP. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 820/13 Wojewódzki Sąd administracyjny w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zawiesił postępowanie do czasu zakończenia sprawy z wniosku grupy posłów o stwierdzenie niezgodności przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w zw. z art. 69 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483.), toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym, zarejestrowanej pod sygnaturą K 38/13. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku miało istotne znaczenie dla oceny niniejszej sprawy, a tym samym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

5. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W związku z tym orzeczeniem postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne. Sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt II SA/Go 823/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Z akt sprawy wynika, że skarżący miał uprzednio ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane bezterminowo od dnia 1 lipca 2012 r. na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powodem utraty tego prawa była zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z dodanym tą nowelizacją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, co stało się przesłanką do zawieszenia postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

7. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego treść zadecydowała o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej znajduje bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących skutku wyroku i jego charakterystyki.

W nauce prawa przyjmuje się powszechnie, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powoduje bezwarunkowe, bezwzględne i bezpośrednie zniesienie przepisów (norm) w nich wskazanych (por. B. Banaszak, Skutki prawne pod względem czasowym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do aktu prawnego uznanego za niekonstytucyjny, ZNSA nr 5/2014, s. 11).

Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się tu za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104,

8. Wyrok zakresowy wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasada równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej okerślajaćej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008).

Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b Trybunał nie skorzystał z przewidzianej art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gdy Trybunał nie skorzystał z tej kompetencji niekonstytucyjny przepis ma taki charakter od samego początku to jest od dnia jego wejścia w życie (por. B. Banaszak, op. cit., s. 19).

9. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b.

Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Przytoczony fragment ten potwierdza wyżej omówiona charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowaniu prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu bez ingerencji ustawodawcy brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresowo derogowanym brzmieniu.

Przeczy to sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie SK 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek poprzez fragmentu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Zaznaczyć też wypada, że wedle dominującego poglądu uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

10. Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i n.).

Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Otóż instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywizm sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b orzeczono jak wyżej. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w zakresie podstawy materialnej należało uchylić również decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi odnośnie konieczności rozstrzygnięcia całości wniosku skarżącego z pominięciem wyżej omówionego derogowanego przez Trybunał Konstytucyjny zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.