Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wniosku o wydanie zezwolenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P sp. z o.o. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta odmówił uzgodnienia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnych: nr [...] na trasie [...] oraz [...] na trasie [...], obejmującej swym zasięgiem obszar Miasta na prawach powiatu grodzkiego. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ.U. z 2007 r. nr 125 poz. 874) oraz art. 106 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożone przez wnioskodawcę rozkłady jazdy nr [...] oraz nr [...] na trasie [...] kolidują z obowiązującym rozkładem jazdy autobusów Miejskich Zakładów Komunikacyjnych. Wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...] września 2012 r. wykazała, że na przystanku nr [...] nie zachodzą kolizje pomiędzy autobusami MZK i autobusami [...] sp. z o.o., ponieważ zatoczka przy przystanku jest bardzo duża i pozwala na bezpieczne wyjazdy i wyjazdy autobusów w.w. przewoźników. Natomiast w zatoczce autobusowej przy przystanku nr [...], która posiada długość 19.300 mm, nie pomieszczą się nawet dwa najmniejsze rozmiarowo autobusy MZK i [...] sp. z o.o., a na dany przystanek przyjeżdżają również autobusy przegubowe. Przystanek nr [...] nie posiada zatoczki i zatrzymujące się autobusy posiadają do swojej dyspozycji odcinek o długości 22. 600 mm, który jest wystarczający dla dwóch autobusów typu solo, jednak w wypadku jednoczesnego zatrzymania się autobusu solo i autobusu przegubowego, wyznaczony obszar zostanie przekroczony. A zatem na przystankach nr [...] ze względu na duży ruch uliczny i zbyt małe długości miejsc do zatrzymywania się autobusów występują kolizje uniemożliwiające obsługę dwóch autobusów jednocześnie, co z kolei przedkłada się na zagrożenie dla ruchu ulicznego jak i samych pasażerów korzystających z autobusów znajdujących się na przystankach.

Na powyższe postanowienie [...] sp. z o.o. wniosła zażalenie. Skarżąca zarzuciła, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z

naruszeniem przepisów: art. 18 ust, 1 pkt llit.f ustawy o transporcie drogowym, art 7 i art. 77 kpa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r, wystąpiła do organu o wydanie zezwoleń na przewozy osobowe na liniach [...]. W ocenie skarżącej odmowa uzgodnienia naruszyła przypisy prawa. Jako odmowę uzgodnienia organ wskazał kolizje czasowe kursów kursami innego przewoźnika, zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym z uwagi na troskę o pasażerów, powołał się na nieprzystosowanie niektórych przystanków autobusowych do obsługi dwóch autobusów. Zdaniem skarżącej kolizja czasowa zaproponowanych przez nią kursów z kursami innego przewoźnika nie stanowi przesłanki o której mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2lit a ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca podniosła, że wskazane linie autobusowe obsługiwane są przez przedsiębiorstwo Gminy. W ocenie skarżącej skoro organ uznał, że na niektórych zatokach autobusowych nie zmieszczą się pojazdy obu przewoźników, to należało dokonać uzgodnienia co do pozostałych przystanków, na których taka kolizja nie występuje. Kolizja czasowa kursów świadczonych przez różnych przewoźników nie może stanowić negatywnej przesłanki uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f w związku z art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Dalej skarżąca zarzuciła, że odmawiając uzgodnienia z przyczyn wyżej wskazanych, organ pominął fakt występowania kolizji czasowych przewoźnika - MZK, które występują na niektórych przystankach autobusowych, gdzie pojazdy tego przewoźnika ze względu na swoje rozmiary nie powinny zatrzymywać się jednocześnie. Skarżąca podkreśliła, że w 2009 r. zezwolenia na wykonywanie przewozów na określonych liniach zostały pozytywnie zaopiniowane przez Prezydenta Miasta. Zmiana zezwolenia na linii [...] polega na: likwidacji kursów nr [...], zmianie okresu kursowania [...] z dni nauki szkolnej na dni robocze oraz na zmianie czasu odjazdu kursu [...] z godziny 22. 40 na godz. 22. 30, A zatem, konkludowała skarżąca, wnioskowane zmiany nie są objęte kolizjami z kursami MZK, tak jak twierdzi organ w uzasadnieniu postanowienia. Zdaniem skarżącej stanowisko Prezydenta Miasta, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu świadczy o uprzywilejowaniu własnego przewoźnika , którym jest MZK. Na dzień wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. kolizje nie zachodziły, a zatem po wydaniu postanowienia uzgadniającego z dnia [...] lipca 2009 r. MZK w ten sposób dokonał zmian kursów swoich pojazdów, że obecnie nastąpiła kolizja z kursami wykonywanymi przez [...] sp. z o.o. Skarżąca wskazała, źe w odniesieniu do linii [...] proponowane zmiany polegają na likwidacji kursów [...] oraz zmianie okresu wykonywania kursu [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, źe zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, podczas procedury wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym należy również uwzględnić kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co z kolei jest związane z jego płynnością w kluczowych węzłach miejskiego układu komunikacyjnego. Zagrożenie, o którym mowa w przepisie art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym należy zatem rozumieć szerzej - również jako zagrożenie o charakterze organizacyjnym. W aktach sprawy znajdują się protokoły z pomiaru zatok autobusowych, a strona nie zgłosiła zastrzeżeń do przeprowadzonych pomiarów. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo. Uwarunkowania techniczne nie pozwalają na uzgodnienie planowanej linii komunikacyjnej ze względu na występujące kolizje. Za prawidłowe uznał organ odwoławczy stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku skarżącej stwarzałoby zagrożenie dla ruchu ulicznego oraz dla pasażerów korzystających z usług obu przewoźników, co może stanowić podstawę odmowy uzgodnienia planowanej linii komunikacyjnej.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] sp. z o.o. wniosła skargę, zarzucając że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego to jest: art. 6, 7, 8 i 11 kpa w związku z art. 77§ 1 i 124 § 2, w zw. z art. 126 i 107 § 3 kpa oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest: art. 18 ust.1 pkt 1 lit. f, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 18 ust. ipkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały w trybie art. 106 kpa. W myśl art. 106 § 1 kpa jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości (art. 106 § 1 k.p.a.). Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK142/10, LEEX nr 1070329, podobnie w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, LEX nr 1083367).

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DZ.U. z 2007 r. nr 125 poz. 874) - zwana dalej ustawą, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa,

Ustawa o transporcie drogowym w art. 22 ust. 1 przewiduje przypadki, w których następuje obligatoryjna odmowa udzielenia zezwolenia na wykonywanie transportu przewozów drogowych oraz takie przypadki, w których odmowa udzielenia takiego zezwolenia opiera się na instytucji uznania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1:

1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

c) (uchylona),

d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne jako prawidłowe przyjęło stanowisko organów administracyjnych orzekających w konkretnych sprawach, zgodnie z którym okoliczności, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy mogą stanowić przyczynę negatywnych opinii organów współdziałających, wyrażonych w trybie art. 106 § 1 kpa, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. To właśnie opinia ( zbiór opinii) tych organów, stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy organ musi wykazać dowodami, że okoliczności na które się powołuje rzeczywiście zaistniały (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08, LEX nr 477406).

Zwrócić należy uwagę, że odmawiając uzgodnienia wniosku złożonego przez skarżącą, organ pierwszej instancji nie powołał się na przepis art, 22a ust. 1 ustawy. Natomiast organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie jako podstawę prawną wskazał art. 22 a ust.1 pkt 2 lit. a ustawy. Jak wyżej wywiedziono orzeczenie wydane w oparciu o ten przepis prawa zapada w ramach uznania administracyjnego. Instytucja uznania administracyjnego w swojej istocie daje organowi możliwość wyboru danego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przy czym przesłanki rozstrzygnięcia muszą mieścić granicach prawem dozwolonych, nadto dane rozstrzygnięcie winno wynikać z okoliczności faktycznych sprawy. Przy uznaniu administracyjnym szczególnie istotną rolę spełnia uzasadnienie orzeczenia, które winno zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 w zw. z art, 126 kpa). W wypadku orzeczenia opartego na uznaniu administracyjnym organ winien szczegółowo przedstawić motywy rozstrzygnięcia, tak aby nie było wątpliwości, że nie przekroczył on granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), a tym samym że orzeczenie nie jest dowolne.

Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżone postanowienie. Jak wyżej wskazano, podstawą prawną orzeczenia był przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Przypomnieć należy, że stosownie do treści tegoż przepisu ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, aby organ drugiej instancji dokonał analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem spełnienia przesłanki, o której mowa w przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 a ustawy, pomimo tego że to właśnie ten przepis przywołany został jako podstawa prawna orzeczenia. Okolicznościami faktycznymi, które legły u podstaw orzeczenia były ustalenia dotyczące rozmiarów przystanków autobusowych, które według oceny organu uniemożliwiały jednoczesny postój dwóch autobusów. Jednakże powołując się na powyższy przepis ustawy organ uchylił się od jego analizy w kontekście okoliczności danej sprawy. Z powyższego przepisu wynika natomiast jednoznacznie, że nie można odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia z powodu zagrożenia, jeżeli nie wykaże się, że istniejące linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. Z treści art. 22a ust. 1 pkt 2 a ustawy wynika zatem - a contrario - że przepis ten nie może mieć zastosowania, w sytuacji gdy istniejące linie regularne obsługiwane są przez jednego przewoźnika, a na taką sytuację wskazuje zebrany materiał dowodowy, gdyż z akt administracyjnych wynika, że dane linie komunikacyjne obsługiwane są jedynie przez MZK. Organ winien zatem szczegółowo rozważyć przesłanki prawne orzeczenia.

Istotne, zdaniem Sądu, jest także należyte wyjaśnienie, co rozumie się przez "zagrożenie" dla już istniejących linii regularnych, przy założeniu że konieczne jest jednak zachowanie konkurencji na rynku przewozów regularnych. Nie jest natomiast do przyjęcia teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z zagrożeniem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 662/11, LEX nr 1104426).

Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 a stanowi ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej również art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (DZ.U, z 2004 r. Nr 173 poz. 1807) stanowiąc, że podejmowanie (...) działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z przywołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki winny być interpretowane ściśle.

Organy administracji do których zadań należy opiniowanie nie są zobligowane do wydawania w każdym przypadku pozytywnych uzgodnień, jednakże jeżeli takiego uzgodnienia odmawiają to muszą wskazać konkretne podstawy zajętego stanowiska.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozstrzygnie przedmiotową sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz przekonująco uzasadni swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach, na które składają się wpis oraz koszty zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.

-----------------------

Sygn. akt II SA/Go 289/13

Sygn. akt II SA/Go 289/13

2

Sygn. akt II SA/Go 289/13

Sygn. akt II SA/Go 289/13

8

7

Sygn. akt II SA/Go 289/13