Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 115/19 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2018 r. [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. O. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 115/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] października 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] czerwca 2018 r., podczas objazdu drogi powiatowej Nr [...] – ul. N. (miejscowość S., gmina O.), pracownik Starostwa Powiatowego w Z. stwierdził zajęcie pasa drogowego na wysokości posesji oznaczonej nr [...], poprzez ustawienie w pasie drogi dwóch obiektów przykrytych plandeką oraz konstrukcji metalowej. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że na opisane wyżej zajęcie nie została wydana zgoda zarządcy drogi.

Zawiadomieniem z [...] lipca 2018 r. Zarząd Powiatu Z. poinformował J. O. (współwłaściciela nieruchomości przy ul. N. [...], S., działka nr ew. [...]) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej bez zezwolenia. Jednocześnie organ poinformował, że [...] lipca 2018 r. zostaną przeprowadzone oględziny na miejscu, w których powinien uczestniczyć właściciel bądź też wskazany przez niego przedstawiciel. Powyższe pismo zostało skierowane na adres wynikający z ewidencji gruntów – Ł., ul. Z. [...] i doręczone skarżącemu [...] lipca 2018 r.

[...] lipca 2018 r. w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu przy działce nr ew. [...], przy ul. N. w miejscowości S., pracownicy Starostwa Powiatowego w Z. stwierdzili zlokalizowane w pasie drogi powiatowej nr [...], dwie przyczepy przykryte plandekami oraz konstrukcję metalową. Dokonany przez kontrolujących pomiar wykazał, że przyczepy te zajmują powierzchnię o wymiarach 7,8 m x 7,2 m, natomiast konstrukcje stalowe zajmują powierzchnie o wymiarach 7,1 m x 3,5 m. Obecny w trakcie kontroli J. O. wyjaśnił, że nie miał świadomości, że usytuowanie wskazanych obiektów stanowi zajęcie pasa drogowego oraz że pojazdy zostały zaparkowane przed bramą. Podniósł także, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz, że nie jest w stanie zweryfikować powierzchni zajęcia pasa drogowego, gdyż z powodu braku klucza nie może otworzyć furtki i wyjść na zewnątrz. Skarżący poprosił o kierowanie korespondencji na adres ul. N. [...], S. Z załączonego do akt sprawy protokołu oględzin wynika, że skarżący podpisał go bez zastrzeżeń.

W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił, że wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 2018 r. miejsce nie jest zajęte przez żadne pojazdy, czy też rzeczy należące do niego. Natomiast fakt wystawienia [...] czerwca 2018 r. przyczep miał charakter chwilowy i wynikał jedynie z konieczności ich przestawienia na działce skarżącego. Wyjaśnił, że przedmioty wskazane w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2018 r. to trzy przyczepy towarowe, które zostały zaparkowane przed posesją nad ranem tego samego dnia. Dwie przyczepy przykryte były plandekami, gdyż znajdowały się na nich łodzie motorowe, a w dniu oględzin padał deszcz. Ponadto na dowód, ustawienia przyczep nad ranem skarżący przedstawił dowód w postaci przeprowadzonego dzień wcześniej w Ł., badania technicznego dwóch z trzech posiadanych przyczep. J. O. kwestionował także prawidłowość prowadzenia postępowania poprzez brak prawidłowego doręczenia zawiadomienia o jego wszczęciu oraz brak możliwości czynnego udziału w przeprowadzonych [...] lipca 2018 r. czynnościach, w związku z brakiem możliwości wyjścia na zewnątrz posesji spowodowanej brakiem klucza od furtki (pisma z 23 lipca 2018 r., z 13 sierpnia 2018 r.).

Decyzją z [...] września 2018 r. Zarząd Powiatu Z. orzekł o nałożeniu na J. O. kary pieniężnej w kwocie 29163,60 zł tytułem zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej - przy działce nr ew. [...] przy ul. N. w m. S., o łącznej powierzchni 81,01 m2, w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] lipca 2018 r., bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. zarzucał niewspółmierność wymierzonej mu kary do popełnionego przez niego zawinienia, jak również nieuwzględnienie jego wyjaśnień, co do rodzaju zastanych w dniu oględzin pojazdów – trzech zarejestrowanych przyczep towarowych, których parkowanie w pasie drogi, w myśl obowiązujących przepisów jest dozwolone. Ponadto skarżący ponowił argumentację, co wadliwego zawiadomienia go o przeprowadzonych oględzinach oraz braku możliwości czynnego w nich udziału.

Decyzją z [...] października 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222; dalej: u.d.p.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Z. z [...] września 2018 r.

Uzasadniając Kolegium przedstawiło dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz wskazało na podstawy materialnoprawne wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w szczególności art. 40 ust. 1, ust. 4-6, ust. 12 pkt 1 u.d.p., z treści których wywiódł, że określona w ust. 12 pkt 1 ustawy decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że zaistnienie określonych w przepisie przesłanek skutkuje koniecznością jej wydania. Dalej, organ odwoławczy wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że skarżący, bez zezwolenia zarządcy drogi zajmował w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] lipca 2018 r. fragment drogi powiatowej nr [...], co skutkowało koniecznością nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotność stawki stanowiącej iloczyn dni zajęcia oraz stawki za zajęcie 1m2 określonej uchwałą Rady Powiatu Z. z [...] marca 2013 r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, pkt 2, art. 138 § 2, art. 189a §1, art. 189d i art. 189f k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do stwierdzonego naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd wskazał, że SKO rozpatrując odwołanie skarżącego, oparło się jedynie na ustaleniach faktycznych organu I instancji ignorując wszystkie podniesione w odwołaniu zarzuty. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, SKO ograniczyło się do przytoczenia podstawy materialnoprawnej nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, wskazania na związany charakter obowiązujących w tym zakresie przepisów, jak również - jak wskazał WSA - niepoparte własnymi ustaleniami stwierdzenie, że nałożenie spornej kary pieniężnej było zasadne. Takie procedowanie stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Ponadto wskazane uchybienia organu odwoławczego w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, jak i brak odniesienia się do zarzutów odwołania, stanowiło naruszenie w art. 107 § 3 k.p.a. wskazującego na niezbędne elementy składowe uzasadnienia decyzji administracyjne.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organy obu instancji orzekając w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi pominęły rozważania dotyczące możliwości zastosowania w sprawie przepisów Działu IVa k.p.a. regulującego kwestie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu, mimo że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. reguluje jedynie przesłanki nałożenia kary pieniężnej za zajęcia psa drogowego bez zezwolenia. Brak jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie stanowił, w ocenie Sądu, naruszenie art. 189f oraz art. 189a § 2 k.p.a. Utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji, pozbawionej jakichkolwiek ustaleń, co do możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., uznać zaś według WSA należy za przejaw naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji wydanej z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Sąd I instancji uznał za przedwczesne odniesienie się do zarzutów wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co do rzeczywistego zaistnienia zajęcia pasa drogowego przez skarżącego, powierzchni zajmowanego terenu bez zezwolenia, skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin, jak również wadliwie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. Według WSA, zarzuty w powyższym zakresie - podnoszone przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji - zostały przez organ odwoławczy pominięte. Odniesienie się do wymienionych zarzutów, w szczególności o charakterze procesowym, przed ich rozpatrzeniem przez organ odwoławczy, WSA uznał za nieuprawnione.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, WSA nakazał SKO uwzględnienie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, w szczególności pełne, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenie i odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz kwestii zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a., jak również wpływu na wynik postępowania, pominięcia tych przepisów przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta ma w ogóle zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy u.d.p. w sposób wyczerpujący regulują kwestię nakładania kar za zajęcie pasa drogowego,

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nomy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a ponadto zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności jest niezasadny w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaniechał analizy zarzutów skargi w odniesieniu do stanu faktycznego i oparł swoje orzeczenie jedynie na naruszeniu art. 189f k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a § art. 189d i art. 189f k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzją związaną,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Z uwagi na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpatrywanym przypadku - z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono Sądowi I instancji w podstawach kasacyjnych.

Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie ma wystarczająco usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim za skuteczny nie może być uznany zarzut naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Treść przepisu uzasadnia pogląd, że wyznacza on ramy kontroli sądowej zatem może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r. I OSK 1751/17). Powyższego - wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - nie podważa pogląd wyrażony w powołanym przez stronę wyroku NSA z 20 stycznia 2009 r.

W pisemnych motywach wyroku z tej daty o sygnaturze akt II GSK 675/08 (powołanie sygnatury II GSK 575/08 uznać należy za pomyłkę, gdyż w takiej sprawie sąd nie wypowiedział się w spornej kwestii) NSA stwierdził jedynie, że naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można podnosić w ramach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1), gdyż przepis ten jest przepisem ustrojowym bliższym przepisom prawa materialnego niż procesowego, a wadliwe jest stawianie tego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie znaczy to jednak, że zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. - bez powiązania z konkretnymi przepisami, naruszenia których ewentualnie dopuścił się organ, a czego (w ocenie strony) Sąd I instancji nie dostrzegł - można skutecznie zakwestionować prawidłowość zaskarżonego aktu.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 189f k.p.a. poprzez - jak wskazano w punkcie 1a) petitum skargi kasacyjnej - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że norma ta ma w ogóle zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy u.d.p. w sposób wyczerpujący regulują kwestię nakładania kar za zajęcie pasa drogowego.

Powołany przepis w trzech paragrafach określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz przewiduje możliwość poprzestania na pouczeniu w określonych prawem sytuacjach. Jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku Sąd poprzestał na przytoczeniu treści przepisu, nie dokonując interpretacji zawartych w nim uregulowań.

Trzeba zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Według § 2, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W myśl § 3, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Brzmienie przepisu wskazuje, że nie zawiera on regulacji normujących zakres stosowania odnośnie do kar pieniężnych, przewidzianych w odrębnych przepisach. Kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo o drogach publicznych można natomiast wywieść z treści art. 189a 1 k.p.a.

I tak, zgodnie z § 1 powołanego przepisu, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne"). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a.).

Poza sporem przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Nietrafny jest więc pogląd organu wnoszącego skargę kasacyjną, że art. 189f k.p.a. - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - nie ma zastosowania w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw prawnych by przyjąć, że brak możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia wynika z faktu, że decyzje te mają charakter decyzji związanych - jak wywodził organ.

Odnosząc się do powyższego stanowiska SKO trzeba wyjaśnić, że rzeczywiście w świetle dotychczasowego orzecznictwa NSA na tle regulacji zawartych w ustawie – Prawo o drogach publicznych w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, na organie spoczywa obowiązek wymierzenia kary, niezależnie od winy i świadomości sprawcy naruszenia prawa.

Powołane przez SKO w Ł. wyroki wydano jednak w stanie prawnym sprzed zmian Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - poprzez dodanie działu IVa - Administracyjne kary pieniężne.

Istotnie, w uzasadnieniu projektu tej ustawy (Druk sejmowy VIII.1183) wskazano, że: "projektowany przepis art. 189d k.p.a. będzie dotyczył jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego".

Podkreślenia wymaga jednak, że przepisy art. 189d i art. 189f to dwie odrębne regulacje, normujące różne kwestie (odpowiednio: wymiar kary i odstąpienie od jej nałożenia). Przedstawiony fragment uzasadnienia projektu wyraźnie odnosi się jedynie do kwestii "wymiaru" kar.

Uznać zatem trzeba, że powołane w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej k.p.a. działanie organu "w ramach uznania administracyjnego" dotyczy właśnie "uznania" w zakresie wymierzania (wysokości) kary. Pozostaje to w związku z trafnym poglądem, że przepis art. 189d k.p.a. - określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - ma zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...". Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny (czasem przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) - a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze (patrz: A. Krawczyk [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Opublikowano: WKP 2019; komentarz do art. 189d).

W tym stanie rzeczy, skoro art. 189f k.p.a. - co do zasady - znajduje zastosowanie odnośnie do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy powinny były rozważyć, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone powołanym przepisem - szczególnie, że w odwołaniu sformułowano m.in. zarzut niewspółmierności kary do winy - a w powyższym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń.

Stanowiska tego nie podważa zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 189a, art. 189d i art. 189f k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzją związaną.

Przede wszystkim powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a powołane przepisy k.p.a. są przepisami prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - bez wskazania naruszenia których przepisów postępowania Sąd nie dostrzegł - nie może więc odnieść oczekiwanego skutku, jeżeli strona zmierzała do podważenia, że w sprawie nie poczyniono stosownych ustaleń pod kątem możliwości odstąpienia od nałożenia kary.

Całkowicie niezrozumiałe jest przy tym objęcie powyższym zarzutem także art. 189d k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala przyjąć, że Sąd I instancji nie stwierdził braku ustaleń faktycznych celem zastosowania dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Jak już wyżej zauważono, WSA wskazał na brak ustaleń co do możliwości zastosowania art. 189f k.p.a.

Już z tych względów stanowisko Sądu I instancji, co do zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji, uznać należy za prawidłowe.

Podkreślenia wymaga jednak, że odstąpienie od wymierzenia kary należy odróżniać od niepodlegania karze. Odstąpienie od ukarania jest wyrazem darowania kary. Tak więc odstąpienie od wymierzenia kary wymaga uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, dopiero potem - przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu - następuje ewentualne stwierdzenie niecelowości ukarania sprawcy (por. jak wyżej: A. Krawczyk [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz oraz powołane tam poglądy doktryny).

Zdaniem składu orzekającego także w tym zakresie Sąd I instancji miał uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że organ odwoławczy uchybił przepisom prawa procesowego, wskazanym w punkcie 2a skargi kasacyjnej, a to art. 7, 8 i 107 § 1 k.p.a.

Podane przez SKO motywy skarżonej decyzji potwierdzają stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia. Tymczasem zarzutami tymi skarżący nie tylko podważał podstawy wyliczenia ewentualnej kary, ale także zmierzał do zakwestionowania, że naruszył prawo, a tym samym negował zastosowanie art. 40 ust. 12 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo stwierdzonych uchybień procesowych w podanym wyżej zakresie w toku postępowania odwoławczego, stanowisko Sądu I instancji, że doszło do naruszania przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności, jest zbyt daleko idące.

Nie ulega wątpliwości, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Sens dwuinstancyjności postępowania sprowadza się więc do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji sprawa jest rozpatrywana ponownie, w jej pełnym zakresie przedmiotowym, (por. np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r. II OSK 261/15). Technika ponownego rozpoznania sprawy w następstwie wniesienia środka nazwanego odwołaniem odbiega jednak od schematu zachowania przyjętego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Postępowanie odwoławcze zespala cechy "kontynuacji" i "nowości", a z drugiej strony - "kontroli" i "rozpoznania sprawy od podstaw". Oczywiście nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (v. Z. Kmieciak [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; j.w.; komentarz do art. 15 – i powołane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwo). Organ odwoławczy - co do zasady - nie jest zobligowany do przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Organ II instancji nie może się natomiast uchylić od rozpoznania sprawy co do istoty (por. wyroki NSA z dnia: 16 listopada 2017 r. I GSK 711/16, 20 grudnia 2017 r. I OSK 1998/17, 19 stycznia 2018 r. II FSK 3632/15).

Odnosząc te uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zasadny.

Nie ulega mianowicie wątpliwości, że w sprawie doszło do wydania dwóch orzeczeń, przez organy w obu instancjach. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO uznał materiał dowodowy zgromadzony w sprawie za wystarczający do oceny, że doszło na zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i za wystarczający do ustalenia podstaw wymierzenia kary. Organ odwoławczy przesądził zasadność zastosowania w sprawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Poczyniono zatem ustalenia faktyczne i wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sprawa - przedmiotem której była kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - została więc rozpoznana co do istoty. Zasadne jest tym samym przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego. Nie budzi wątpliwości, że organ nie ograniczył się tylko do kontroli tej decyzji.

Odrębną kwestią - od poszanowania zasady dwuinstancyjności - jest natomiast, czy postępowanie to przeprowadzono prawidłowo, w szczególności zgodnie z zasadami postępowania dowodowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa w toku postępowania odwoławczego uznać można za równoznaczne z naruszeniem przez ten organ zasady dwuinstancyjności.

Poza sporem także organ odwoławczy zobligowany jest do podejmowania - urzędu lub na wniosek stron - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) a elementem koniecznym także uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia - w szczególności z uwagi na brak wyraźnego odniesienia się do zarzutów odwołania - nie znaczy, że spawy nie rozpoznano ponownie merytorycznie co do istoty. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ II instancji odniósł się - choć w ograniczonym zakresie - do zarzutów odwołania. Skutkuje to stwierdzeniem, że zarzuty dotyczące "niepełnych" ustaleń faktycznych nie zostały rozpatrzone. Niewątpliwie zaś tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny (w tym ustalony w sposób niepełny) pozwala na ocenę zasadności zastosowania norm prawa materialnego.

Jeżeli jednak mimo uchybień w tym zakresie sprawa zostaje przez organ odwoławczy rozpoznana merytorycznie, nie można mówić o naruszeniu zasady z art. 15 k.p.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazał się więc jako zasadny.

Nie jest natomiast usprawiedliwione oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administrcayjny podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną lub gdy motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r. I GSK 711/16). Lektura pisemnych motywów wyroku pozwala jednak stwierdzić, że taki stan rzeczy w sprawie nie ma miejsca. Sposób sformułowania omawianego zarzutu, szczególnie przez jego "powiązanie" z art. 153 p.p.s.a. świadczy zaś o tym, że - w ocenie organu - zasadniczą wadą uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest brak wskazań, co do dalszego postępowania. Według składu orzekającego nie można się z tym zgodzić. Sąd I instancji dostatecznie wyraźnie wskazał bowiem na konieczność odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że obecnym stanie rzeczy odniesienie się do określonych zarzutów skargi było przedwczesne, dokonał też oceny prawnej, co do zasadności ewentualnego zastosowania art. 189f k.p.a.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w myśl art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu nie tylko gdy jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw ale także, gdy zaskarżone orzeczenie - mimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Z tych względów - mimo trafności jednego z zarzutów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.) - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku (pkt 1).

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2) wydano na podstawie art. art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).