Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T-M. P. S.A. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy K. z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą oraz w sprawie pobierania opłat za tablice reklamowe na obiektach i terenach komunalnych oddala skargę.

W dniu [...] r., Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 25 uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy K. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 243 z dnia 9 grudnia 2004 r., poz. 3825 ze zm.) podjął zarządzenie nr [...] w sprawie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy K. z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą oraz w sprawie pobierania opłat za tablice reklamowe na obiektach i terenach komunalnych.

Powyższe Zarządzenie w zakresie w jakim ustanawia stawki czynszu dzierżawy za każdy rozpoczęty 1m² powierzchni gruntów zabudowanych i niezabudowanych użytkowanych pod urządzeniami telefonii komórkowej w kwocie 61,50 zł/m² zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T[...] S.A. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności we wnioskowanym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a dokładniej art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie stawki czynszu dzierżawy za każdy rozpoczęty 1 m2 powierzchni gruntów zabudowanych i niezabudowanych użytkowanych pod urządzeniami telefonii komórkowej w kwocie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, tj. rażąco niesprawiedliwej dla jednej ze stron umowy.

Motywując zasadność złożenia skargi strona skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że w dniu [...]r. jeszcze jako P[...] S.A. zawarła umowę dzierżawy działki o łącznej powierzchni 304 m2 stanowiącej część niezabudowanej działki nr[...], położonej w obrębie wsi K.dla celów budowy i eksploatacji Stacji Bazowej dla potrzeb telefonii komórkowej. Czynsz za dzierżawę został ustalony w kwocie 1.128,00 zł netto miesięcznie. Umowa dzierżawy została zawarta w drodze negocjacji stron. W dniu [...]r. stawka czynszu została zmieniona w drodze aneksu nr[...]na kwotę 1.304,16 zł netto/ m2, tj. 4,34 /m2 miesięcznie. Stawka ta obowiązywała do wygaśnięcia niniejszej umowy, tj. do dnia 14 maja 2013r.

W dniu 6 czerwca 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym przyjęciu przez Wójta Gminy K.stawek czynszu dzierżawy za każdy rozpoczęty 1 m2 powierzchni gruntów zabudowanych i niezabudowanych użytkowanych pod urządzeniami telefonii komórkowej w kwocie 61, 50 zł/m2 poprzez obniżenie ww. stawki czynszu do stawki 5,27 zł/m2. W odpowiedzi na wezwanie organ odmówił usunięcia naruszenia prawa wywodząc, że niniejsze wezwanie nie może zostać rozpatrzone w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, a sprawy cywilnej. Ponadto organ uznał, że z art. 3531 kodeksu cywilnego wynika przyzwolenie na nierówność stron, co czyni niezasadnym zarzut skarżącego.

Strona skarżąca nie zgadza się z prezentowanym przez organ poglądem i przyjmuje, że niniejsza sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a nie sprawy cywilnej wywodząc, iż w doktrynie wskazuje się bowiem, że określone w art. 101 ust. 1 u.s.g. kryterium "sprawy z zakresu administracji publicznej" nie może być rozumiane w sposób literalny, a uzasadnione jest przyjęcie, że wszystkie uchwały rady gminy ustalające ogólne zasady zarządu majątkiem gminy i reguły gospodarowania jej mieniem mieszczą się w kategorii uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Kryterium wyróżniające stanowi charakter danej uchwały i skutki z niej wynikające (por. T. Woś, "Nowa" regulacja..., część I, s. 24). Jeśli uchwała zawiera więc regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy (powiatu) z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że do aktów organów gminy objętych zakresem skargi z art. 101 u.s.g. należy zaliczyć te z nich, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/2000, Lex Polonica nr 350842, ONSA 2001, nr 2, poz. 52). Podobna reguła dotyczy uchwał normujących sposób i zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącej kwestionowanym zarządzeniem Wójt ustalił minimalne stawki dzierżawy obiektów, a akt ten, który nie był czynnością cywilnoprawną i nie wywoływał bezpośrednio skutków cywilnoprawnych. Został bowiem przyjęty z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych – tj. zawarcia umów na warunkach ustalonych w zarządzeniu. Tym samym zaskarżone Zarządzenie powinno być objęte skargą z art. 101 u.s.g.

Z kolei w odniesieniu do argumentów organu, jakoby nierówność stron stosunku prawnego była dopuszczalna z punktu widzenia regulacji art. 3531 k.c., skarżąca wskazała, że ustanowiona w Zarządzeniu stawka przekracza dotychczasową i ustaloną w drodze negocjacji 10-krotnie, jest niezgodna z zasadami współżycia społecznego i rażąco nieusprawiedliwiona dotychczasowymi stawkami, stawkami rynkowymi jak również stawkami w odniesieniu do innego rodzaju gruntów i dzierżawców. Tego rodzaju nierówności nie usprawiedliwia brzmienie art. 3531 k.c., a sama klauzula zasad współżycia społecznego chroni w tym zakresie pokrzywdzoną stronę stosunku prawnego. W tym kontekście strona podniosła, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się Zarządzenie, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W art. 3531k.c., prawodawca zawarł regulację upoważniającą Wójta do ułożenia stosunku prawnego według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tym samym Wójt wykonując przedmiotową uchwałę i gospodarując mieniem Gminy, w tym zarządzając gruntami stanowiącymi własność Gminy jest władny określić stawki opłat, jakie podmioty będą zobowiązane uiszczać. Stawki te jednak powinny być tak określone, aby były zgodne z art. 3531 Kodeksu cywilnego. W doktrynie uznaje się, że sprzeczność stosunku umownego z zasadami współżycia społecznego polega na tym, iż jego treść lub cel godzi w normy moralne wiążące w stosunkach międzyludzkich. Tu mieszczą się przypadki, gdy treść umowy jest niesprawiedliwa dla jednej ze stron albo gdy przedmiot lub cel umowy jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia uznanych w społeczeństwie wartości, przy czym owa treść, przedmiot lub cel, formalnie rzecz biorąc, nie są sprzeczne z normami prawnymi. Sankcją zawarcia takiej umowy jest jej nieważność (art. 58 § 1 k.c.).

Dalej, spółka podniosła, że nie ma przyczyn, które mogłyby wyjaśnić przyjętą stawkę. W szczególności nie można uzasadnić stawki wysokością opłat za dzierżawę w gminach sąsiednich. Przykładowo bowiem w Gminie S. stawka czynszu wynosi 8 zł/m2 za powierzchnię do 20 m2, następnie za każdy 1 m2 - 1 zł/m2/miesiąc; w Gminie S. stawka wynosi 4 zł/m2 rocznie; w Gminie D. - 10 zł/m2 / miesiąc; w Gminie W.- za powierzchnię do 20m2- 200 zł/m2 (nie mniej niż 2000,00 zł) za każdy 1m2 powyżej 20 m2 do 50 m2 - 5 zł/m2, a za każdy 1 m2 powyżej 50 m2- 2 zł/m2. Żadna z ww. stawek nie jest nawet zbliżona do stawki ustalonej w kwestionowanym Zarządzeniu. Nie ma więc uzasadnienia, dlaczego Gmina K. pobiera stawkę, która jest kilka, a nawet kilkadziesiąt razy wyższa niż stawki w gminach sąsiednich.

Ponadto, skarżąca spółka podniosła, że w samym Zarządzeniu widać ogromną, nieuzasadnioną, rozbieżność w ustalaniu opłat za dzierżawę nieruchomości. Dzierżawa na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, w szczególności na cele handlowe, usługowe, przemysłowe, składowe, gastronomiczne, rozrywkowe została ustalona w kwocie 5,27 zł/m2 w I strefie i 3,38 zł/m2 w II strefie. Przewidziana zatem pod urządzenia telefonii komórkowej stawka - 61,50 zł/m2 jest wyższa ponad 10-krotnie. Taką samą stawkę przewiduje się jedynie za każdy rozpoczęty 1 m2 powierzchni tablicy reklamowej w I strefie, przy czym powierzchnia reklamowa z natury rzeczy nie przekracza zwykle 10 m2, a teren pod stację bazową telefonii komórkowej, z uwagi na umieszczone tam urządzenia wymaga przynajmniej ok. 200 m2, co powoduje, że miesięczne stawki różnią się dla tych dwóch rodzajów przeznaczenia gruntu. W ocenie Skarżącego prowadzenie działalności telekomunikacyjnej nie różni się niczym szczególnym od prowadzenia innej działalności usługowej, dlatego stawka dzierżawy nie powinna różnić się od standardowej stawki 5,27 zł/m2 w I strefie i 3,38 zł/m2 w II strefie. Dodatkowo skarżący wskazał, że organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w żaden sposób nie ustosunkował się do powołanych wartości stawek i nie uzasadnił przyjęcia tak rażąco wysokiej stawki dzierżawy.

Wreszcie skarżąca spółka wyjaśniła, że T[...] S.A. ma posadowione na terenie dzierżawionym urządzenia i jest zainteresowana dalszym utrzymywaniem na tym obszarze stacji bazowej, gdyż lokalizacja ta jest dla niego istotna. Przez 10 lat dzierżawy spółka poczyniła bowiem nakłady i inwestycje, a niniejszy teren został uwzględniony w planowaniu sieci na kolejne lata. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że stacje telefonii komórkowej mają nie tylko charakter komercyjny, ale stanowią również inwestycje celu publicznego - umożliwiające komunikację telefoniczną na poziomie cyfrowym na danym terenie. Usytuowanie stacji bazowych ma wymierny wpływ na zasięg telefonii komórkowej, która aktualnie jest dominującym środkiem komunikacji telefonicznej. T[...] S.A. zawierając umowę dzierżawy na 10 lat zakładała długofalową inwestycję na danym terenie i miała prawo spodziewać się, że kolejna umowa zostanie zawarta na podobnym poziomie, jeśli chodzi o wysokość stawek, ewentualnie skorygowana w odniesieniu do stawek rynkowych.

Wreszcie strona skarżąca podkreśliła, iż utrzymanie stawki na zaskarżanym poziomie może doprowadzić do jej wycofania z Gminy K. jak również innych operatorów komórkowych, ponieważ świadczenie usług telekomunikacyjnych przestanie być opłacalne. Nadmieniła nadto, że zasięg telefonii komórkowej jest niezwykle istotny, gdyż z usług telefonii komórkowej korzystają szkoły, urzędy, przedsiębiorcy oraz osoby wzywające policję, karetkę pogotowia. Dyskryminujące więc potraktowanie usług telekomunikacyjnych w omawianym Zarządzeniu pozostaje całkowicie niezrozumiałe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że sprawa nie może zostać rozpatrzona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie ma ona charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej - jest to sprawa typowo cywilna, a zaskarżone Zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do pracowników Urzędu, którzy przygotowują projekty umów najmu i dzierżawy i ma na celu przyjęcie jednolitych stawek minimalnych czynszu w przypadku gdy umowa zawierana jest w trybie bezprzetargowym. Ponadto, organ wskazał, że ustalenie stawek opłat należy do wójta, gdyż mieści się w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem. Może on to uczynić zarządzeniem lub indywidualnie, w drodze negocjacji z drugą stroną umowy na najem lub dzierżawę konkretnego mienia gminnego. W takim przypadku wójt reprezentuje gminę w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych.

Dalej Wójt Gminy K. podkreślił, że również skarżący zakwalifikował problem będący przedmiotem skargi do kategorii cywilnoprawnych powołując się na naruszenie art. 3531 k.c. Jednocześnie jednak organ nie zgodził się z tym, że przyjęte stawki naruszają zasady współżycia społecznego, a treść umowy przyjmująca stawki określone w Zarządzeniu godzi w normy moralne wiążące w stosunkach międzyludzkich wskazując, że minimalne stawki czynszu pod urządzeniami telefonii komórkowej mają charakter rynkowy. Wyjaśnił też, że w chwili tworzenia zarządzenia Gmina opierała się na stawkach jakie obowiązywały w gminach sąsiednich, a skarżąca nie udowodniła w żaden sposób, że stawki przyjęte w Zarządzeniu odbiegają od stawek rynkowych. W szczególności nie przedstawił zestawienia jak kształtują się stawki w innych zawartych przez niego w ostatnim okresie umowach. Organ nie zgodził się także z argumentem, że stawka ustalona w zarządzeniu jest dziesięciokrotnie wyższa niż stawka ustalona pomiędzy stronami w drodze negocjacji wyjaśniając, że stawka w kwocie 4,34 zł/m² miesięcznie została ustalona w roku 2007, a więc sześć lat temu i skarżąca powinna liczyć się z możliwością jej zmiany po wygaśnięciu zawartej umowy dzierżawy.

Wreszcie organ podkreślił, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 marca 2008 r., wskazano, że z wyrażonej w art. 3531 k.c. zasady swobody umów wynika przyzwolenie na faktyczną nierówność stron umowy (IV CSK 478/07, LEX nr 371531). Dlatego nie znajduje podstaw twierdzenie o sprzeczności umowy z zasadami współżycia społecznego przy zachwianiu równowagi pomiędzy stronami, a skarżąca jak i inne podmioty mają pełną swobodę w podjęciu decyzji o zawarciu umowy dzierżawy z uwzględnieniem aktualnych stawek obowiązujących na terenie Gminy K. Stawki te są jednakowe dla wszystkich podmiotów wykorzystujących nieruchomości pod urządzenia telefonii komórkowej.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2013 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie zarówno co do administracyjnego charakteru niniejszej sprawy jak i przyjęcia stawek opłaty w oderwaniu od warunków rynkowych oraz w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił niniejszą skargę, a rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2014 r. W orzeczeniu Sąd wyższej instancji przyjął, że zaskarżone Zarządzenie jako że dotyczy stanowiącego własność Gminy mienia oraz z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 24 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o uwzględnienie skargi. Ponadto oświadczył, że umowa dzierżawy z dnia [...] r. wygasła z upływem na jaki była zawarta oraz podał, że nie zawarto nowej umowy, ale spółka nadal korzysta z przedmiotowej nieruchomości i opłaca czynsz w wysokości wynikającej z umowy, zaś gmina obciąża spółkę opłatą z tytułu korzystania z nieruchomości bez podstawy prawnej. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podkreślił z kolei, spółka wzywana była do wydania nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył jednak, że nie przypomina sobie takiej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest Zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] r. (Nr[...]) w sprawie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania, dzierżawy, najmu lub udostępniania nieruchomości stanowiących własność Gminy K. z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą oraz w sprawie pobierania opłat za tablice reklamowe na obiektach i terenach komunalnych. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), co oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Jeśli natomiast idzie o dopuszczalność zaskarżenia do tut. Sądu Zarządzenia Wójta Gminy K., to wskazać należy, że kwestia ta została przesądzona w zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2014 r., w którym to Sąd ten przyjął, że zaskarżone Zarządzenie należy potraktować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kwalifikacja ta wynika z tego, że podjęty on został w przedmiocie stanowiącego własność Gminy mienia oraz z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego. W związku z powyższym przyjąć trzeba, że zakwestionowane Zarządzenie wydano w sprawie z zakresu administracji publicznej przez które należy rozumieć całokształt spraw zaliczanych do zakresu działania gminy i przez nią realizowanych. W zakresie tym mieści się więc również zaskarżone zarządzenie, które podjęte zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., upoważniającego do gospodarowania mieniem komunalnym i wydawania zarządzeń rozporządzających tym mieniem.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która zdaje się wywodzić go z faktu bycia przez 10 lat dzierżawcą gruntu, stanowiącego część działki nr [...] położonej w obrębie wsi K., na której posadowiła stację bazową oraz poczyniła na jej rzecz nakłady i inwestycje. W dniu bowiem [...] r. na 10 lat została zawarta umowa dzierżawy tejże działki, w wyniku której ustalono czynsz dzierżawny w wysokości 1.128,00 zł netto miesięcznie. Jego wysokość została następnie zmieniona w drodze aneksu [...] na kwotę 1.304,16 zł netto miesięcznie i stawka ta obowiązywała do dnia [...] r. Wobec powyższego skarżąca spółka uznała, że zaskarżone zarządzenie z dnia [...] r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. w zakresie w jakim ustanawia stawki czynszu dzierżawy za każdy rozpoczęty 1m² powierzchni gruntów zabudowanych i niezabudowanych użytkowanych pod urządzeniami telefonii komórkowej w kwocie 61,50 zł/m² jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i rażąco dla niej niesprawiedliwe.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały lub zarządzenia negatywnie na sytuację skarżącego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 476/04) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07).

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżonym Zarządzeniem w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Skarga wniesiona bowiem w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69).

Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała - czy też jak w niniejszej sprawie zarządzenie - narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym zarządzeniem, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r.,Nr 10). W niniejszej sprawie, skarżąca spółka obowiązana był zatem wykazać, że w wyniku podjętego Zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym Zarządzeniu unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Strona skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżone przez nią Zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W tym kontekście wskazać przede wszystkim trzeba, że w dniu złożenia przez T[...] S.A. skargi na niniejsze Zarządzenie do tut. Sądu, tj. w dniu 21 sierpnia 2013 r. skarżącą nie łączył już z Gminą K. żaden stosunek prawny. W dniu bowiem [...] r. wygasła zawarta w dniu [...] r. na 10 lat pomiędzy Gminą K. a P[...] sp. z o.o. (obecnie T[...] S.A.) umowa dzierżawy gruntu o łącznej 304m², stanowiącego część niezabudowanej działki nr[...], położonej w obrębie wsi K. Powyższa okoliczność pozostaje bezsporna i przyznana została także w skardze. Oznacza to więc, że skarżąca uiszczała czynsz dzierżawny w wysokości ustalonej najpierw umową z 2003 r., a później – aneksem do niej nr[...] . Nie miały tu zastosowania stawki przyjęte zaskarżonym Zarządzeniem gdyż zgodnie z jego § 5 znajduje ono zastosowanie do umów zawieranych po jego wejściu w życie, które określono na dzień 1 stycznia 2013 r. Po dniu 1 stycznia 2013 r. pomiędzy skarżącą a Gminą K. nie zawarto natomiast nowej umowy, do której zastosowanie miały postanowienia niniejszego zarządzenia. Tymczasem wnosząc do sądu administracyjnego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca musi wykazać nie tylko to, że kwestionowane przez nią zarządzenie z zakresu administracji publicznej narusza sferę jej uprawnień gwarantowanych przepisami prawa, ale również, że naruszenie to ma charakter aktualny. Nie może zatem tegoż naruszenia odnosić do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak też "zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. Innymi słowy - to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 976/13). Wobec powyższego sam fakt wydzierżawiania w przeszłości przez skarżącą spółkę gruntu - do którego jakkolwiek aktualnie ma zastosowanie zaskarżone Zarządzenie, ale nie miało zastosowania w czasie wiążącej strony umowy dzierżawy - nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem, na które to mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęte Zarządzenie. Z tego względu sytuację skarżącej należy ocenić wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej.

Ponadto, niezależnie od powyższego, Sąd chciałby również zaznaczyć, że podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, iż łączący stronę skarżącą z gminą stosunek obligacyjny nawiązany na podstawie umowy dzierżawy nie stwarzał po stronie skarżącej spółki praw do tej nieruchomości jak i nie stwarza po stronie dzierżawcy jakichkolwiek roszczeń o ochronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a gmina wykonując w stosunku do tej nieruchomości zagwarantowane prawo własności może podejmować czynności stanowiące realizację tego prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2097/11), w tym działania związane z ustalaniem czynszu dzierżawnego. Przede wszystkim należy zaakcentować, że prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Skoro więc umowa dzierżawy jest jedynie stosunkiem obligacyjnym i nie stanowi normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego, dzierżawca w zaskarżeniu niniejszego Zarządzenia nie może powoływać się na naruszenie swojego interesu prawnego, a co najwyżej interesu faktycznego. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powyższego przepisu nie decyduje bowiem uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym - do której odwołuje się w istocie skarżący - lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego pozbawiająca pewnych uprawnień lub uniemożliwiająca ich realizację.

Konkludując, skoro w skardze nie wykazano, że zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego narusza konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu, który wniósł skargę, należało ją oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonego Zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.