Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący SNSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA: Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Marian Wolanin (współsprawozdawca) Maciej Dybowski Czesława Nowak-Kolczyńska Monika Nowicka Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchwały wyjaśniającej: 1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? 2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości? podjął następującą uchwałę: 1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.". 2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

Wystąpienie o podjęcie uchwały abstrakcyjnej wyjaśniającej wskazane w pytaniu Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy prawne uzasadnione zostało rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych powstałymi w wyniku stosowania wskazanych przepisów.

I. Zgodnie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy wynika zaś, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). W art. 36 ust. 2 wskazano natomiast, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody.

Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została uchylona z dniem 1 sierpnia 1985 r. (por. art. 100 pkt 3 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. Nr 22, poz. 99) i w jej miejsce obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która została uchylona z dniem 1 stycznia 1989 r. w art. 241 pkt 1 w zw. z art. 242 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741).

Obecnie, problematyka unormowana w dawnym art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uregulowana została w art. 124 i art. 128 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65, ze zm.).

Przepis art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

W art. 128 ust. 4 zdaniu pierwszym powołanej ustawy wskazano natomiast, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. W art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 tej ustawy stwierdzono zaś, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

II. Na tle stosowania cytowanych powyżej przepisów prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ostatnich latach wyodrębniły się trzy poglądy dotyczące określenia podmiotu uprawnionego do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

III. W myśl pierwszego poglądu - por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r.: sygn. akt I OSK 4191/18, I OSK 402/17, I OSK 352/17; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt 875/17; z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1905/17; z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 993/19; z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 740/19; z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2701/17 i z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 809/18 - podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania jest tylko ten, który doznał ograniczenia własności nieruchomości w chwili jej zajęcia. Prawo do odszkodowania, co do zasady, nie przechodzi bowiem na następców ani syngularnych, ani uniwersalnych.

W uzasadnieniu przedstawionego poglądu Sąd podnosi, że zarówno sukcesja syngularna jak i uniwersalna nie może być źródłem przejścia roszczeń, o których mowa w art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nie stanowi podstawy do domagania się przez obecnego właściciela nieruchomości ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości (ograniczenie prawa własności), które nastąpiło względem poprzedniego jej właściciela. Okoliczność, że obecny właściciel nieruchomości nie jest podmiotem, który doznał w przeszłości ograniczenia prawa jej własności wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 powołanej ustawy przepis ten wyczerpująco reguluje grupę takich wyjątków. W ocenie Sądu, o ile w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, to generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych (będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym). Skierowanie decyzji do ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości spowodowało, że to jego prawo zostało nią ograniczone. Skutek w postaci ograniczenia prawa własności należy więc odnosić do podmiotu tego prawa, według stanu z daty wydania wskazanej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia na skutek decyzji wydanej wobec tego podmiotu. W sytuacji natomiast, gdy z wnioskiem o odszkodowanie występuje spadkobierca albo nabywca w drodze umowy darowizny czy umowy kupna - sprzedaży roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania nie przysługuje. Oceniając charakter roszczenia, Sąd przyjmuje, że nie ma ono charakteru cywilnego, co powoduje, że jako prawo publicznoprawne realizowane na drodze administracyjnej nie podlega przedawnieniu. Aby roszczenie tego rodzaju mogło przysługiwać następcy prawnemu koniecznym jest natomiast istnienie stosownej podstawy prawnej - np. z mocy przepisów szczególnych spadkobiercom przysługuje: prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami); prawo do potwierdzenia rekompensaty (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - Dz.U. z 2017 r. poz. 2097). W odniesieniu do prawa żądania odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości dokonanego w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby przejście tego prawa na inne podmioty. Z tego Sąd wywodzi, że przedmiotowe odszkodowanie jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu.

IV. W myśl drugiego poglądu - por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15; z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3233/15; z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1627/17; z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1735/17; z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2899/16; z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 972/17; z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19; z 20 listopada 2019 r., sygn. akt 2930/18 i z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3110/18 - żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Za bezzasadne Sąd uznaje natomiast żądanie ustalenia takiego odszkodowania przez następców prawnych właściciela nieruchomości, których następstwo nie jest pod tytułem ogólnym.

Powyższy pogląd uzasadniany jest przez Sąd uznaniem, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Zaś kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują obecnie przepisy rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 128 - 135. Przepisy te mają zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie powołanej ustawy - zgodnie z uchwałą NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, w której stwierdzono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy.

Zdaniem Sądu, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 tej ustawy, a odszkodowanie - o jakim w nim mowa - wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1 tej ustawy - w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 tej ustawy - w razie ograniczenia prawa do nieruchomości.

W ocenie Sądu, stosownie do art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc takiej która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się zatem ściśle z uszczerbkiem majątkowym w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest uznanie, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej.

Roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości. Prawo do odszkodowania przysługuje jednakże spadkobiercom osoby wywłaszczonej, albowiem wstąpili oni w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Przejście zaś ogółu praw i obowiązków na następców prawnych oznacza przejście także uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jako uprawnienia wchodzącego do masy spadkowej i przynależnego spadkobiercom zmarłego właściciela. Sąd podkreśla jednak, że zaspokojenie roszczenia osoby wywłaszczonej wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego w przyszłości przez jej następców prawnych.

V. W myśl trzeciego poglądu - por. wyroki NSA: z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3233/15; z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 693/17; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1735/17 i z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3935/18 - zaspokojenie roszczeń zgłoszonych przez właściciela lub użytkownika wieczystego co prawda wyłącza dopuszczalność ich zgłoszenia w przyszłości przez następców prawnych tych osób, jeżeli jednak roszczenia te nie zostały dotychczas zgłoszone - a nieruchomość została zbyta na rzecz innego podmiotu - to wówczas takie roszczenie może zgłosić nabywca nieruchomości.

W ocenie Sądu odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń liniowych infrastruktury technicznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Zdaniem Sądu, istnieje ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości takich jak: wywłaszczenie albo zajęcie nieruchomości, czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych, czy też linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości - co do zasady - przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Nie wyklucza się jednak skuteczności zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego także przez następcę prawnego wywłaszczonego właściciela w sytuacji sukcesji syngularnej w szczególnych okolicznościach. Roszczenie odszkodowawcze jest bowiem roszczeniem majątkowym, które jedynie jest dochodzone w trybie administracyjnym.

Możliwe byłoby zatem dochodzenie odszkodowania przez następcę prawnego wywłaszczonego właściciela w razie nabycia prawa własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym (singularnym). Do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby (o ile przyjąć, że roszczenie takie jest jednak zbywalne) przynajmniej wyraźne zastrzeżenie (klauzula) w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębna umowa cesji takiego roszczenia. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie prawa własności) mogłoby zatem przysługiwać kolejnemu nabywcy obciążonej nieruchomości, a domaganie się przez niego odszkodowania byłoby dopuszczalne jeśli z zawartej umowy wynikałoby, że poprzedni właściciel nieruchomości skutecznie scedował na rzecz jej nabywcy uprawnienie do dochodzenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w części, w jakiej została ona zajęta. Taka sytuacja wydaje się możliwa w razie zbycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej po ograniczeniu praw do nieruchomości, ale przed złożeniem wniosku o ustalenie odszkodowania.

VI. W uzasadnieniu przedstawionych powyżej trzech odmiennych poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego eksponuje się charakter roszczenia odszkodowawczego – publicznoprawny albo cywilnoprawny, oraz tryb jego dochodzenia – administracyjny. Wnioski interpretacyjne formułowane są natomiast w zależności od uznania, czy należy stosować wykładnię literalną, czy też wykładnię funkcjonalną. O ile bowiem jeden z przedstawionych poglądów - dotyczący przysługiwania roszczenia odszkodowawczego wyłącznie właścicielowi nieruchomości z dnia jej czasowego zajęcia jest wynikiem przyjęcia przez Sąd literalnej wykładni podstaw prawnych tego roszczenia, o tyle inny z poglądów Sądu o przysługiwaniu roszczenia odszkodowawczego także nabywcy nieruchomości na której doszło przed tym nabyciem do ograniczenia prawa własności jest wynikiem uznania przez Sąd, że roszczenie odszkodowawcze jest związane ze źródłem jego powstania, tj. zaistniałym na nieruchomości stanem faktycznym.

Kryterium różnicowania się poglądów Sądu w tym zakresie można więc upatrywać w zdefiniowaniu charakteru roszczenia odszkodowawczego: jako podmiotowego - związanego tylko z osobą, która doznała uszczerbku w zakresie przysługujących uprawnień właścicielskich do nieruchomości albo przedmiotowego - związanego z nieruchomością, na której wybudowano urządzenia liniowe infrastruktury technicznej powodujące uszczuplenie uprawnień właścicielskich w korzystaniu z tej nieruchomości przez jej każdoczesnego właściciela.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennych poglądów i w konsekwencji wymierny obecnie skutek finansowy przyjęcia każdego z tych poglądów w stosowaniu wykładni przepisów prawa do stanów faktycznych powstałych na nieruchomościach w ramach realizacji inwestycji liniowych infrastruktury technicznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która już nie obowiązuje od ponad 35 lat, konieczne jest wyjaśnienie podanych na wstępie przepisów prawa w celu usunięcia zaistniałej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Prokurator Prokuratury Krajowej w piśmie z dnia 25 listopada 2020r., na podstawie art. 265 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o podjęcie uchwały o następujące treści:

"Odszkodowanie, o którym mowa w art.36 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz.64 ze zm.), może być ustalone od dnia 1 stycznia 1998r. na podstawie art.129 ust.5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020r. poz.65 ze zm.), wyłącznie na rzecz spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art.35 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r.o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, i w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone ani wypłacone.".

W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Prokuratury Krajowej, mając na uwadze całokształt przepisów regulujących instytucję wywłaszczenia, przychylił się do poglądu dopuszczającego możliwość przyznawania odszkodowania nie tylko osobie bezpośrednio wywłaszczonej, ale także jej spadkobiercom, tak jak to zostało przedstawione w drugiej z omawianych w przedmiotowym wniosku linii orzeczniczej.

W uzasadnieniu podkreślono, że ustawa o wywłaszczeniu nieruchomości z 1958 r. określała termin przedawnienia roszczeń jedynie w odniesieniu do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. W stosunku do pozostałych roszczeń odszkodowawczych wynikających z art. 36 tej ustawy nie przewidziano możliwości przedawnienia. Nadto przytoczone zostało stanowisko wyrażone w wyroku (prawidłowo w postanowieniu) NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1840/19, zgodnie z którym w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117-125 Kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. przewidywał 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat: w zasiewach, uprawach i plonach. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie ulegało przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Nadto w uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Prokuratury Krajowej (odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 452/19) podkreślił również, że standardy i kierunki interpretacji przepisów, na mocy których władza państwowa uprawniona jest do ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości wyznaczają przepisy rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Interpretując przepisy rangi ustawowej, niewątpliwie mieć więc należy na względzie, że własność i dziedziczenie znajduje się pod szczególną ochroną przepisów Konstytucji, natomiast instytucja wywłaszczenia jest jedynie "dopuszczalna" i tylko po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 21 ust. 2 Konstytucji.

W konkluzji uzasadnienia, Prokurator Prokuratury Krajowej stwierdza, że zasadne jest zatem uznanie, że spadkobierca jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w zakresie, w jakim nie zostało ono ustalone ani wypłacone jego spadkodawcy – stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast nie ma podstaw do uznania, że prawo to przysługuje nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył co następuje:

I. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia dopuszczalności podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.) - dalej: "uCOVID-19". W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością podjęcia uchwały na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Przeszkody do rozpoznania przedstawionego składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego nie może stanowić przepis art. 265 zdanie drugie p.p.s.a. odnośnie "brania udziału" w posiedzeniu przez prokuratora Prokuratury Krajowej lub prokuratora innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowanego do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczonego przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę. Zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "bierze udział" w istocie zdaje się oznaczać tylko obowiązek Sądu zawiadomienia o terminie rozpoznawania wniosku o podjęcie uchwały, celem wyrażenia poglądu przez prokuratora. Wymóg ten w przedmiotowej sprawie został spełniony. Ponadto należy mieć na uwadze, że uchwała podejmowana w niniejszej sprawie ma charakter generalny (uchwała abstrakcyjna) i nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się w konkretnej sprawie postępowaniem sądowoadministracyjnym.

II. Przedstawione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne odpowiada warunkom przedstawionym w art. 15 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ została spełniona określona w nim przesłanka dla wystąpienia z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej, albowiem wskazane we wniosku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odzwierciedlają istnienie rozbieżności w procesie ich stosowania przez sądy administracyjne, tym samym spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały.

III. Uzasadniając podjętą uchwalę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego celowym jest przeanalizowanie stanu prawnego, ale w sposób szerszy niż uczyniono to w uzasadnieniu wniosku. Istota sporu, który znalazł swój wyraz w rozbieżnym orzecznictwie dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy odszkodowanie o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (poza odszkodowaniem za straty w zasiewach, uprawach i plonach, jeżeli ulegało ono przedawnieniu stosownie do art. 36 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na rzecz: właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., spadkobierców właściciela nieruchomości; nabywców nieruchomości, którzy nabyli ją w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Ujmując szerzej można stwierdzić, że zagadnieniem spornym jest wskazanie kręgu podmiotów na rzecz których może być ustalone odszkodowanie w związku z szczególnym trybem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie decyzji administracyjnej w celu wybudowania liniowych urządzeń infrastruktury technicznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać sposób w jaki ustawodawca - określał i nadal określa podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem uregulowanym w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., poz.127 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65 ze zm.). W ustawach tych unormowana została zarówno klasyczna instytucja wywłaszczenia polegająca na odjęciu prawa własności (użytkowania wieczystego), jak i szczególna postać wywłaszczenia polegająca na ograniczeniu prawa własności (użytkowania wieczystego). W ustawie z 12 marca 1958 r. osobą literalnie wskazaną, jako uprawniona do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, był właściciel nieruchomości, zarówno w przypadku całkowitego odjęcia prawa własności (art. 24 ustawy) jak i w przypadku polegającym na ograniczeniu prawa własności (art. 36 ust. 3 ustawy). Również w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. osobą tą był właściciel nieruchomości (art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 74 ust. 1 ustawy), jak również użytkownik wieczysty (art. 75 ustawy). Z kolei w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustalenie odszkodowania, zarówno w przypadku klasycznej instytucji wywłaszczenia jak i w przypadku ograniczenia prawa następuje na rzecz osoby wywłaszczonej, tj. właściciela nieruchomości i użytkownika wieczystego (art. 128 ust. 1 i 4 ustawy).

Należy zwrócić uwagę także, na sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w niektórych ustawach szczególnych. W ustawie z dnia 3 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363), osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania to dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści i osoby którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f ustawy). Analogicznie jest określony krąg osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. z 2009 r. poz.340).

Przedstawione odwołanie do wskazanych wyżej ustaw w kwestii dotyczącej sposobu określania przez ustawodawcę osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia pozwala na sformułowanie ogólnego wniosku, że jest to osoba, której praw dotyczy skutek wywłaszczenia, tj. pozbawienie prawa lub ograniczenie jego wykonywania (przede wszystkim właściciel i użytkownik wieczysty). Taki sposób określania przez ustawodawcę osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia występował nie tylko w poprzednio obowiązujących ustawach, ale występuje również w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Problem z prawidłowym ustaleniem osoby uprawnionej do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia pojawia się wówczas gdy odszkodowanie ma być ustalone w późniejszym terminie niż samo wywłaszczenie.

W powołanych wyżej ustawach z 1958 r., 1985 r. i 1997 r. przyjęto jednolitą zasadę, zgodnie z którą w przypadku wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności, w decyzji wywłaszczeniowej następowało również ustalenie odszkodowania i wskazanie osób uprawnionych do jego otrzymania, którymi byli właściciele nieruchomości. W ustawie z dnia 12 marca 1958 r. unormowano to w art. 23 ust. 1, w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. w art. 53 ust. 1, a w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. w art. 129 ust. 1. Przyjęta przez ustawodawcę zasada obowiązku ustalenia odszkodowania i wskazania osób uprawnionych do jego otrzymania w decyzji wywłaszczeniowej sprawia, że wszelkie kwestie dotyczące ustalenia osoby wywłaszczonej, a równocześnie osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania dokonywane są w jednym postępowaniu, a więc w tym samym momencie czasowym. W tych przypadkach osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości lub jej użytkownik wieczysty, którzy utracili w wyniku wywłaszczenia odpowiednio prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego.

Problem dotyczący ustalenia osoby uprawnionej do ubiegania się o odszkodowanie – co do zasady – pojawia się w przypadku szczególnej postaci wywłaszczenia, polegającego na ograniczeniu prawa własności. W tym bowiem przypadku ustalenie odszkodowania następuje zawsze w odrębnej decyzji, a nie w decyzji ograniczającej wykonywanie prawa własności. Takie rozwiązanie zawierała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. (w art. .36 ust. 1) i ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. (w art. 74 ust. 2) oraz zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. (w art. 129 ust. 5 pkt 1). Należy jednak podkreślić, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, to nie jedyny przypadek w którym ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu dotyczącym tylko odszkodowania. W powołanej wyżej przykładowo ustawie z dnia 3 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustawie z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego przyjęto zasadę zgodnie z którą ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy z dnia 3 kwietnia 2003 r. w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ustala się odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a) w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b). Podobnie w ustawie z dnia 12 lutego 2009 r., w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego nie ustala się odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (art. 8). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wydaje właściwy wojewoda (art. 22 ust. 1) w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stała się ostateczna (art. 22 ust. 2).

Wskazane rozwiązania ustawowe, jako zasadę, przyjmują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, które wszczynane jest dopiero wtedy, gdy skutek prawny wywłaszczenia, czy to w postaci ograniczenia prawa, czy też pozbawienia tego prawa już nastąpił. W takich właśnie przypadkach może pojawić się problem prawidłowego ustalenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, jeżeli po wywłaszczeniu a przed ustaleniem odszkodowania wywłaszczony właściciel będący osobą fizyczną zmarł. Taki sam problem powstaje w przypadku, gdy wywłaszczenie polegało na ograniczeniu wykonywania prawa własności nieruchomości i następnie nieruchomość, przed wszczęciem postępowania o ustalenie odszkodowania została zbyta w drodze czynności cywilnoprawnej.

Problem dotyczący ustalenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności może wystąpić również w tych przypadkach, w których zgodnie z ustawową zasadą w decyzji wywłaszczeniowej następuje (czy też następowało) ustalenie odszkodowania i wskazanie osób uprawnionych do jego otrzymania. Sytuacja taka może miejsce wówczas gdy strony postępowania nie kwestionują samego wywłaszczenia, natomiast kwestionują wysokość ustalonego odszkodowania. Inicjatorem sporu w zakresie wysokości ustalonego odszkodowania może być zarówno podmiot uprawniony do jego otrzymania jak i podmiot zobowiązany do jego uiszczenia. Wówczas przedmiotem zaskarżenia, do organu II instancji, czy też przedmiotem skargi do sądu administracyjnego będzie wyłącznie część decyzji dotycząca odszkodowania, natomiast decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia stanie się ostateczna. W takim przypadku postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania będzie nadal prowadzone, a w trakcie tego postępowania może mieć miejsce takie zdarzenie jak śmierć byłego właściciela, wówczas pojawi się zagadnienie, czy i kto jest uprawniony do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Zasygnalizowane wyżej rozwiązania zawarte w różnych ustawach, a dotyczące osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prowadzą do kilku wniosków. Po pierwsze, ustawodawca jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania wskazuje: właściciela, użytkownika wieczystego i osobę wywłaszczoną, czyli osobę, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Po drugie, ten sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania występuje zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i w przypadku, gdy wywłaszczenie polega na ograniczeniu prawa własności. Po trzecie, sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest tożsamy niezależnie, czy odszkodowanie ustalane jest w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, czy też ustalane jest w późniejszym terminie w odrębnym postępowaniu. Po czwarte, ustawodawca, określając osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania, w żadnym przypadku nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej.

Powyższe okoliczności powodują, że zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, zarówno w przypadku klasycznego wywłaszczenia jak i wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa własności nabiera szerszego, ogólnego znaczenia. Mając jednak na uwadze treść wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmowana uchwała może dotyczyć tylko zagadnień wskazanych w tym wniosku.

IV. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez uprzedniego ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (s. 79 uzasadnienia projektu ustawy - Sejm RP IV kadencji, Nr druku 1421).

Zaznaczyć należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1857/15). W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art.129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08). Odwołanie się do zasad konstytucyjnych należy uznać za w pełni zasadne.

Dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia przedstawionego we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można więc poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale niezbędne jest zweryfikowanie wyników tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). W przypadkach bowiem, w których przepisy prawa przewidują, że ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia następuje w odrębnym postępowaniu, czy też w przypadku gdy strony (osoba wywłaszczona lub podmiot zobowiązany do uiszczenia odszkodowania) uczyniły przedmiotem zaskarżenia decyzję wywłaszczeniową, ale tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, śmierć osoby wywłaszczonej spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania, skoro spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie mogliby wstąpić w prawa i obowiązki swojego spadkodawcy. W ten sposób doszłoby do wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania z jednoczesnym pozbawieniem ochrony prawa do dziedziczenia.

Konstytucja wymienia ochronę własności i prawo dziedziczenia, jako jedną z podstawowych zasad ustroju państwa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 2 Konstytucji, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak szeroka ochrona wynikająca z art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji obejmuje nie tylko prawo własności, ale również inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Ochrona innych praw majątkowych może obejmować zarówno prawa o charakterze bezwzględnym jak i prawa o charakterze względnym. Gwarancją art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji należy objąć także rozmaite kategorie roszczeń odszkodowawczych, zapewniające ochronę kompensacyjną w sytuacji, gdy ze względów faktycznych lub prawnych nie jest możliwe przywrócenie (restytucja) stanu pierwotnego (por. pkt 4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt SK 51/05). Również w wyroku z dnia 21 lipca 2014 r. (sygn. akt K/36/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega ochronie konstytucyjnej. Jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani nie mogą prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter prawa majątkowego, a podstawową funkcją jaką realizuje jest funkcja kompensacyjna, ma bowiem zrekompensować podmiotowi wywłaszczanemu wartość odbieranego prawa jakim jest prawo własności lub zrekompensować szkody powstałe wskutek zdarzeń powodujących ograniczenie prawa własności. Dlatego też wynikająca z art. 64 ust. 1 Konstytucji ochrona własności i innych praw majątkowych nabiera istotnego znaczenia w przypadku stosowania instytucji wywłaszczenia, wówczas bowiem zachodzi szczególny związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym.

Konstytucyjną ochroną, poza prawem własności i innymi prawami majątkowymi, zostało również objęte prawo dziedziczenia, co wynika z powołanych wcześniej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów tych wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia. Ochrona prawa dziedziczenia stanowi więc uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. Bez ochrony prawa dziedziczenia, ochrona własności i innych praw majątkowych byłaby bowiem niepełna. Szczególnie podkreśla się ścisły związek prawa dziedziczenia z własnością, ponieważ to ochrona dziedziczenia zapewnia między innymi, że prawo własności nie wygaśnie wraz ze śmiercią właściciela. Konstytucja chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Natomiast z konstytucyjnej ochrony prawa dziedziczenia wynika dla ustawodawcy obowiązek kształtowania praw majątkowych jako dziedzicznych i wprowadzenia określonego modelu i zasad dziedziczenia. Jakkolwiek więc ustawodawca dysponuje pewną swobodą w tym względzie, to granicą tej swobody jest zakaz naruszania wartości konstytucyjnie chronionych. Ta konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia realizowana jest m.in. przez przepisy prawa spadkowego, a w szczególności w art. 922 §1 i 2 kc, w którym postanowiono, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwila jego śmierci na jedna lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej; nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na spadkobierców nie przechodzą zatem prawa o charakterze osobistym oraz te, co do których postanowiono w obowiązujących przepisach prawa, jako przechodzące na rzecz innych osób.

Obok konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia, fundamentalną zasadą ustrojową jest również konstytucyjna zasada zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo. Z tego właśnie względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie przedstawionej we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych.

Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. Dlatego też z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia, realizowanej w przepisach prawa spadkowego wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Podstawę prawną ustalenia kręgu spadkobierców w wyniku realizacji konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia będą stanowić przepisy prawa spadkowego zawarte w kodeksie cywilnym, albowiem tylko na podstawie tych przepisów możliwe jest ustalenie statusu spadkobiercy, jako osoby ustawowo uznanej za podmiot konstytucyjnego prawa dziedziczenia.

Powyższe okoliczności przemawiały za podjęciem w pkt 1 następującej uchwały: "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

V. Natomiast w pkt 2 uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że: "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

Podejmując tej treści uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, co następuje.

Istota zagadnienia polega na tym, czy nabywca nieruchomości, co do której prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nabywa jednocześnie uprawnienie do ustalenia wysokości odszkodowania za straty wynikłe z takich działań. Innymi słowy, czy skutkiem prawnym umowy na podstawie której dochodzi do nabycia własności nieruchomości obciążonej w sposób o którym mowa w art. 35 ust.1 i 2 powołanej ustawy, jest przeniesienie na jej nabywcę uprawnienia do żądania ustalenia przez właściwy organ administracji publicznej wysokości odszkodowania w sposób określony w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. zasadą było ustalenie wysokości odszkodowania za obciążenie własności nieruchomości w drodze porozumienia stron, a więc beneficjenta obciążenia gruntu i właściciela tego gruntu. Podjęcie rokowań pomiędzy stronami i ich negatywny skutek stanowiło jedynie warunek sine qua non powstania uprawnienia do złożenia przez właściciela wniosku do organu administracji o ustalenie wysokości odszkodowania, które miał zapłacić beneficjent obciążenia gruntu, a więc organ administracji państwowej, instytucja i przedsiębiorstwo państwowe, zakładające i przeprowadzające na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe z powodu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).

W takiej sytuacji należałoby rozważyć, czy nabycie w drodze umowy prawa własności nieruchomości, które wcześniej zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., uprawnia nabywcę nieruchomości do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Tym samym, czy z żądaniem ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), a więc ich pozycja prawna jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej), czego dotyczy pkt 1 uchwały.

Równocześnie należy zauważyć, że sformułowanie zawarte w pkt 2 wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy możliwości ustalenia odszkodowania na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy. Tak ogólne sformułowanie "w drodze umowy" jednoznacznie wskazuje na charakter następstwa pod tytułem szczególnym, dlatego nie pozwala na szersze odniesienie się do tego zagadnienia, ponieważ umowy, których skutkiem jest przeniesienie prawa własności nieruchomości mają zróżnicowany charakter, również elementy przedmiotowo istotne tych umów są różne.

Nie mniej jednak należy stwierdzić, że skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa własności dotyczy właściciela nieruchomości, albowiem to jego prawo zostało ograniczone. Jeżeli zatem doszło do zbycia nieruchomości po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość.

Mając jednak na uwadze, że zakres wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy możliwości ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r., ale na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), szczególną uwagę należy zwrócić na ten ostatni przepis, ale w trochę innym niż dotychczas kontekście.

Literalna wykładnia art. 129 ust. 5 pkt. 3 prowadzi wprost do wniosku, że dyspozycją tego przepisu objęta jest wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu, to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.