Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 27 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy wnioskiem z dnia 18 lutego 2019 r. zwrócił się do Rady Powiatu o podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem Urzędu Gminy W.S., pełniącym jednocześnie funkcję radnego Rady Powiatu. Uzasadniając wniosek podano, że na skutek wymiany w dniu 16 listopada 2018 r. twardego dysku brakowało wielu ważnych dokumentów w wersji elektronicznej, co utrudniło pracę urzędu w końcu roku; dysk zaginął w niejasnych okolicznościach, a odpowiedzialny za zaistniałą sytuację był sekretarz W.S., który nie wspomniał o tym fakcie. Wskazano na utratę zaufania do sekretarza, spowodowaną jego obecnością - w czasie trwania zwolnienia lekarskiego - w Starostwie Powiatowym przy podpisywaniu umowy na termomodernizację Domu Pomocy Społecznej w Sz. oraz nieprzekazanie haseł i loginów do skrzynki poczty elektronicznej Wójta Gminy, co skutkowało powstaniem wielu utrudnień w codziennym wykonywaniu obowiązków Wójta oraz komunikacji z innymi organami administracji.

Uchwałą z dnia 27 marca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 511) , Rada Powiatu odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu W.S., zatrudnionym w Urzędzie Gminy. W uzasadnieniu uchwały wskazano , że rozwiązanie stosunku pracy z W.S. ma związek z pełnieniem przez niego funkcji radnego. Rada stwierdziła, że poddaje w wątpliwość podane powody rozwiązania stosunku pracy.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Wójt Gminy zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym:

a) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Rady Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu rady i ma charakter arbitralny;

b) brak uzasadnienia uchwały i wskazania motywów podjętego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia ocenę legalności dokonanego rozstrzygnięcia oraz stanowi naruszenie standardów demokratycznego państwa prawnego i zasady jawności życia publicznego;

c) podanie w uzasadnieniu uchwały jako podstawy rozwiązania stosunku pracy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu, w sytuacji gdy pracodawca wskazuje na inne podstawy;

d) brak szczegółowego uzasadnienia powodów odmowy wiarygodności podstawom wypowiedzenia wskazanym przez pracodawcę w piśmie kierowanym do Rady Powiatu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że jeżeli przyczyną rozwiązania stosunku pracy pracownika będącego radnym są okoliczności niepozostające w związku z wykonywaniem mandatu, to rada nie może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie omawianego stosunku. Dokonywanie przez Radę Powiatu oceny prawdziwości wskazanych przyczyn wypowiedzenia jest przekroczeniem kompetencji wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i wejściem w kompetencje pracodawcy i Sądu Pracy. Zakwestionowano stanowisko, zgodnie z którym rada powiatu co do zasady może wyrazić zgodę lub nie wyrażać zgody na rozwiązanie stosunku pracy, natomiast ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Daje ono bowiem legitymację organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego do każdorazowego odmawiania zgody na rozwiązywanie stosunków pracy pracowników będących radnymi, niezależnie od przyczyn wskazywanych przez pracodawców. Taki stan rzeczy powoduje, że uzyskanie mandatu radnego powoduje nabycie przywileju w postaci generalnej ochrony trwałości stosunku pracy pracownika. Tymczasem przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ma na celu zapewnienie swobodnego i skutecznego sprawowania funkcji radnego, a nie zapewnienie radnemu bezgranicznej ochrony przed utratą pracy.

Zarzucono, że Rada Powiatu w żaden sposób nie umotywowała twierdzenia, że rozwiązanie stosunku pracy z W.S. ma związek z pełnieniem przez niego funkcji radnego. Z uzasadnienia uchwały nie wynika, na podstawie czego Rada doszła do przekonania, że podane przez pracodawcę podstawy wypowiedzenia są iluzoryczne. Rada nie wskazuje też argumentów, które uzasadniałby jej twierdzenie, że rzeczywiste przyczyny rozwiązania stosunku pracy związane są z pełnieniem przez W.S. mandatu radnego. Takie postępowanie narusza art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym a także uniemożliwia lub utrudnia polemikę z zajętym stanowiskiem.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie wskazując, że niezasadne jest twierdzenie, że rada powiatu może odmówić zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym jedynie w sytuacji, gdy przyczyna rozwiązania stosunku pracy jest związana w wykonywaniem mandatu radnego. Radzie przysługują uprawnienia do weryfikacji twierdzeń pracodawcy zawierające stawiane radnemu/pracownikowi zarzuty. Powinnością kierującego wniosek do rady powiatu jest umotywowanie stawianych pracownikowi zarzutów oraz przedstawienie dowodów na ich poparcie, czego nie uczyniono. W treści wniosku zaznaczono, że powodem rozwiązania umowy jest obecność radnego w trakcie podpisywania umowy na termomodernizację Domu Pomocy Społecznej w Sz. . Bezsprzecznie zatem przyczyną utraty zaufania pracodawcy do pracownika było wykonywanie przez radnego jego mandatu i uczestniczenie w działalności władz Powiatu. Sam pracodawca wskazał na zdarzenie, w którym radny działał w zakresie swego mandatu, stąd Rada w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała na wystąpienie okoliczności, które uniemożliwiają jej wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym umowy o pracę. Ze sformułowanych zarzutów wynika ponadto, że Wójt Gminy nie był w stanie wydać polecenia informatykowi obsługującemu Urząd, by przygotował mu dostęp do poczty elektronicznej, czego konsekwencjami stara się obciążyć radnego zatrudnionego w opisanym urzędzie. Analogicznie rzecz ma się w przypadku zarzutu dotyczącego rzekomego udziału radnego w wymontowaniu czy wymianie dysku komputera, gdzie zadanie to również leży w zakresie służb informatycznych. Pojedyncze zdania formułujące stawiane radnemu zarzuty, niepoparte żadnym dalszym uzasadnieniem faktycznym, jak również materiałem dowodowym powodowały, że Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały sformułowała dwie podstawy odmowy, tj. związek zarzutów z pełnieniem funkcji radnego oraz wątpliwości co do przedstawionego stanu faktycznego. Są to przyczyny konkretne, dające pełne odzwierciedlenie stanowiska organu, które jest zrozumiałe dla adresata uchwały. Nie sposób bowiem merytorycznie odnosić się do przedstawionych zarzutów, gdy radny zaprzecza przypisywanym mu winom, a pracodawca w żaden sposób nie udowadnia i nie motywuje sformułowanych zarzutów. Treść uzasadnienia w pełni i w sposób jednoznaczny oddaje motywy działania Rady Powiatu, w sposób nie budzący wątpliwości co do podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania W.S. wniósł o jej oddalenie , wskazując na nierzetelne przygotowanie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę. Wskazał na rozbieżności między przyczynami rozwiązania stosunku pracy wskazanymi we wniosku z dnia 18 lutego 2019 r. oraz wskazanymi w wypowiedzeniu umowy o pracę z dnia 3 kwietnia 2019 r. ( szerszy katalog domniemanych naruszeń obowiązków pracowniczych). Kolejny powód wskazano w odpowiedzi na pozew o odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem wypowiedzenia stosunku pracy. Podał, że rolą Rady Powiatu nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu uściślenia lub doprecyzowania przesłanek stanowiących podstawę wypowiedzenia umowy o pracę z radnym. To na pracodawcy ciąży obowiązek takiego wykazania przedmiotowych przesłanek, aby Rada Powiatu nie miała żadnych wątpliwości przy podejmowaniu uchwały w zakresie wyrażenia lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie umowy.

Uczestnik postępowania, odnosząc się do zarzutu jego obecności w Starostwie Powiatowym przy podpisaniu umowy na termomodernizację DPS, które miało miejsce w trakcie zwolnienia lekarskiego , na którym przebywał wskazał, że uczestnictwo w tej uroczystości związane było ściśle z wykonywaniem przez niego mandatu radnego , lecz nie stanowiło świadczenia pracy (wykonywanie mandatu radnego nie jest świadczeniem pracy lecz wykonywaniem funkcji społecznej), co jednoznacznie wskazuje na ścisły związek dokonanego wypowiedzenia z przesłanką negatywną określoną w art. 22 ust.2 zd.2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako - "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawą wydania zaskarżonej uchwały Rady Powiatu, którą Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym W.S., był przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ), który stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Stwierdzenia wymaga, że skarżącemu służyła skarga na powyższą uchwałę , odmawiającą zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, będącym jednocześnie radnym (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. , sygn. akt II OSK 870/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ma na celu ograniczenie swobody rozwiązania stosunku pracy z osobą, która pełni funkcję radnego. Ustawodawca przyznaje w nim specyficzną ochronę, której celem jest zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu. Wynika z niego w sposób niewątpliwy, że rada powiatu odmawia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia dotyczące wykonywania przez radnego mandatu. W innych sytuacjach rada gminy może, ale nie musi, wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Stanowisko takie wynika z brzmienia przywołanego przepisu i znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08 publ. CBOSA).

Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Uchwała musi ponadto zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika. Motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina (powiat) zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Powyższe stanowisko można wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ( wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1747/08, publ. CBOSA).

W judykaturze wskazuje się ponadto, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować elementy prawa, faktu i wnioskowanie. Najważniejszą częścią uzasadnienia jest jego część faktyczna, w której rada wskazuje okoliczności przekonujące o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o braku tejże zgody.

Powyższe poglądy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Przenosząc powyższe rozważania na realia rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że Rada Powiatu, uzasadniając uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, poza wskazaniem na wpływ do niej wniosku , przytoczeniem treści art. 22 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdzeniem, że nie wyraża zgody na rozwiązanie stosunku pracy - podała jedynie: "stwierdza, że rozwiązanie stosunku pracy z Panem W.S.ma związek z pełnieniem przez Pana W.S. funkcji radnego, Rada poddaje w wątpliwość przytoczone przez Wójta Gminy, faktyczne powody rozwiązania stosunku pracy".

Z przytoczonego , jednozdaniowego w istocie uzasadnienia uchwały nie sposób zorientować się, na jakiej podstawie Rada uznała, że rozwiązanie stosunku pracy związane jest z pełnieniem przez W.S. funkcji radnego , ani też dlaczego poddano w wątpliwość powody rozwiązania stosunku pracy.

W odpowiedzi na skargę natomiast Rada Powiatu szeroko umotywowała swoje stanowisko. Wskazano szczególnie na kwestię obecności radnego w Starostwie Powiatowym przy podpisywaniu umowy na termomodernizację DPS w Sz. twierdząc, że już z wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wynika , że przyczyną utraty zaufania do pracownika było wykonywanie przez niego mandatu radnego.

Zauważyć w tej sytuacji należy, że rolą Sądu w niniejszej sprawie nie jest ani ocena zasadności wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z osobą będącą radnym, ani ocena twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę , lecz ocena legalności uchwały, podjętej na skutek wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Należy wyjaśnić, że obszerne przedstawienie stanowiska Rady, dotyczące oceny wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, będącym radnym w piśmie procesowym , jakim jest odpowiedź na skargę , nie może zastąpić uzasadnienia kontrolowanej w niniejszej sprawie przez Sąd uchwały. Pismo procesowe nie może zastępować czy w istotny sposób uzupełniać uzasadnienia uchwały poprzez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań i oceny złożonego wniosku.

W niniejszej sprawie Rada Powiatu arbitralnie w uzasadnieniu uchwały stwierdziła, że rozwiązanie stosunku pracy ma związek z pełnieniem przez W.S. funkcji radnego i że faktyczne powody rozwiązania stosunku pracy są wątpliwe.

Jak wynika z treści wniosku, podano w nim parę powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jednym z nich była okoliczność, że W.S. podczas zwolnienia lekarskiego obecny był w Starostwie Powiatowym przy podpisywaniu umowy na termomodernizację DPS. Wskazano zatem na to, że W.S., mimo że pozostawał na zwolnieniu lekarskim – jak należy rozumieć, z tego powodu w tym czasie nie świadczył pracy w Gminie - obecny był w Starostwie Powiatowym przy podpisywaniu umowy. Z wniosku wynika ponadto , że był on obecny przy podpisywaniu umowy, nie zaś , że wykonywał w ten sposób obowiązki radnego.

Sam uczestnik postępowania W.S. w złożonej przez siebie odpowiedzi na skargę wskazywał na niewątpliwy ścisły związek jego obecności w Starostwie Powiatowym w na uroczystości podpisania umowy na termomodernizację Domu Pomocy Społecznej w Sz. z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Podał też, że nie stanowiło to świadczenia pracy, bowiem wykonywanie mandatu radnego jest wykonywaniem funkcji społecznej.

Zauważyć wobec powyższego należy, że okoliczność podpisania w Starostwie Powiatowym w umowy na termomodernizację Domu Pomocy Społecznej w Sz. nie jest okolicznością notoryjną. Nie wiadomo więc, między kim umowa ta została zawarta, kto ją w imieniu stron umowy podpisywał i dlaczego sama obecność W.S. na tej uroczystości, jak nazwał ją sam uczestnik postępowania, miałaby być związana z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Sam fakt, że zdarzenie to miało miejsce w Starostwie Powiatowym okoliczności tej obiektywnie nie przesądza. W uzasadnieniu uchwały kwestii tych w żaden sposób nie wyjaśniono ani się do nich szczegółowo nie odniesiono. Nie wiadomo zatem, z jakich powodów Rada uznała, że sama obecność tego dnia W.S. w Starostwie związana była z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

Wyjaśnienie i ocena wskazywanych okoliczności należało do Rady Powiatu, a wynik tych działań powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej uchwały. Nie odniesiono się też do wskazywanego we wniosku faktu pozostawania w tym dniu pracownika – radnego na zwolnieniu lekarskim, a podnoszona kwestia zwolnienia lekarskiego powinna być oceniona na płaszczyźnie pracodawca – pracownik. Nie odniesiono się też w żaden sposób do pozostałych zarzutów stawianych pracownikowi – radnemu.

Nie wyjaśnienie tych kwestii i sporządzenie lakonicznego, nie poddającego się w istocie ocenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwala zatem Sądowi na uznanie , że prawidłowe jest stanowisko Rady, że wypowiedzenie umowy o pracę radnemu miało związek z wykonywaniem przez niego mandatu.

Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania dodać ponadto należy, że Sąd – jak już wyżej wskazano - w niniejszym postępowaniu nie dokonuje oceny działań strony skarżącej , a oceny legalności zaskarżonej uchwały. Nie jest zatem rzeczą sądu w niniejszej sprawie porównywanie treści wniosku o wyrażenie zgody na wypowiedzenie umowy o pracę, wypowiedzenia tej umowy czy odpowiedzi na pozew w sprawie niezgodnego z prawem wypowiedzenia stosunku pracy. Wypowiedzenie umowy oraz wniesienie przywołanej odpowiedzi na pozew miało ponadto miejsce już po wydaniu zaskarżonej niniejszą skargą uchwały.

Sąd na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. oddalił wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o dopuszczenie dowodu z wydruku ze strony internetowej na okoliczność pozorności podanych przez skarżącego przyczyn wypowiedzenia. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ani wydruk ze strony internetowej nie może być uznany za dowód z dokumentu , ani też nie zostały spełnione pozostałe przesłanki, uprawniające Sąd do przeprowadzenia dowodu na podstawie przywołanego przepisu.

Podsumowując stwierdzić należy, że zasadne są zarzuty strony skarżącej , dotyczące naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Naruszenie wskazanego przepisu prawa ma charakter istotny.

Skutkowało to koniecznością wyeliminowania przez Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Rada Powiatu będzie miała na uwadze powyższe stanowisko Sądu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.