Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku [...] w W. z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] w W. (dalej: skarżąca) pismem z dnia [...] października 2013 r. zwróciła się do Ministra Finansów (dalej: organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") następujących informacji:

- kwoty nagród przyznanych w 2008, 2009, 2010 i 2012 roku oraz I półroczu 2013 r., poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej i Departamentu Kontroli Skarbowej.

W odpowiedzi na powyższe, Minister Finansów pismem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] poinformował skarżącą, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Przedmiotowe informacje stanowią informacje o charakterze prywatnym (ad personam) i wobec tego nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p.

Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października

2013 r. W uzasadnieniu podkreśliła, iż żądane dane stanowią informację publiczną, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Powołując się na obszerne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych wskazała, iż w myśl art. 7 Konstytucji RP, działanie organów władzy publicznej powinno odbywać się na podstawie i w granicach przepisów prawa, zaś prawo do dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym.

Jednocześnie skarżąca wskazała, iż w tym zakresie nie powinno być sporu, gdyż organ udzielał już informacji w podobnych kwestiach. Skarżąca zarzuciła zatem naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W rezultacie skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku;

2) wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej;

3) zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o nałożenie grzywny.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazał, iż żądane przez skarżącą we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż są to informacje

o charakterze prywatnym (ad personam) i wobec tego nie podlegają udostepnieniu. Odpowiadając na zarzuty skargi Minister wywiódł, że zgodnie z art. 11¹ kodeksu pracy, jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników, których ochronę gwarantują art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Zdaniem Ministra informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie. Podkreślił także, że rozpowszechnianie informacji

o wynagrodzeniu danej osoby można traktować również w kategoriach naruszenia danych osobowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zauważył jednocześnie, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne", w praktyce istnieją problemy interpretacyjne, co do zakresu podmiotowego pojęcia. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych.

Analizując własne rozważania, uznał że osoby zajmujące stanowisko Dyrektora

i Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej i Departamentu Kontroli Skarbowej realizują określone w regulaminie organizacyjnym Ministerstwa Finansów oraz wewnętrznym regulaminie organizacyjnym danego Departamentu zadania nałożone na Ministra Finansów. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził w konsekwencji, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. Wyjaśnił, iż przytaczane przez skarżącą orzecznictwo nie ma związku z przedmiotowym wnioskiem, gdyż wyroki zapadające w sprawach dotyczyły innego stanu faktycznego oraz osób pełniących funkcje publiczne. W rezultacie Minister powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że w danej sprawie wyłączona jest forma decyzji, zatem nie można zarzucić organowi bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Udzielenie informacji publicznej należy do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w razie bezczynności jest objęte kontrolą przez sądy administracyjne.

Przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi Finansów bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Na podstawie art. 13 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie,

w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym

w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie

z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.,

a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przywołana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji publicznej. Na gruncie przepisów ustawy,

w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych,

a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej

i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 23, poz. 1059) oraz w wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał "każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które te władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Natomiast z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia wysokości nagród pieniężnych przyznanych

w poszczególnych latach (2008, 2009, 2010 i 2012 roku oraz I półroczu 2013 r.) dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej

i poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Kontroli Skarbowej, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego zauważyć należy, iż organ udzielając w piśmie informacji, uznał że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Przechodząc zatem do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02

i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11).

Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów

"w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś

z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych.

W niniejszej sprawie, wnioskowane przez skarżącą informacje o wysokości nagród pieniężnych w poszczególnych latach przyznanych dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, są więc bez wątpienia informacją publiczną w rozumieniu w art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zważyć należy, że ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub pomocniczy.

Ponadto, co szczególnie podkreślić należy - zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego

z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona, jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej, skierowano żądanie podania wysokości nagród pieniężnych przyznanych poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom za lata wymienione we wniosku, a więc funkcjonariuszom publicznym, nie domagając się przy tym podania ich nazwisk.

W tej sytuacji argumenty Ministra wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie.

W konsekwencji, skoro Minister Finansów nie udostępnił skarżącej żądanej przez nią informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko,

a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że

w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności, brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa.

Reasumując, Minister Finansów powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej organizacji związkowej przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tych informacji.

Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.