Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w dniu [...] grudnia 2017 r. złożyło skargę na bezczynność Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Stowarzyszenie podniosło w skardze, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. skierowało do Organu, w formie elektronicznej, na adresy e-mail: pisf@pisf.pl, rzecznik@pisf.pl - podane w Biuletynie Informacji Publicznej PISF, następujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej: "Stowarzyszenie [...] wnosi o udostępnienie następujących informacji:

- rejestru umów cywilnoprawnych, zwartych przez PISF od [...] stycznia 2016 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku;

- imion i nazwisk ekspertów PISF;

- listy pracowników PISF, zawierającej informacje o piastowanym stanowisku, wykształceniu oraz wynagrodzeniu;

- plan finansowy Instytutu za rok 2016.

Wnosimy o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej, na niniejszy adres e- mail. S. O., B. W. - członkowie zarządu, zgodnie z zasadami reprezentacji".

Skarżący wskazał, że jednak pomimo tego, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, a żądane informacje stanowią informacje publiczne, nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w ustawowym terminie. To sprawia, że Organ pozostaje w bezczynności, a skarga jest konieczna do ochrony przysługującego Skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej.

W skardze podniesiono również, że wniosek o stwierdzenie, iż bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest uzasadniony tym, że od złożenia wniosku upłynęło wiele czasu, a wniosek Skarżącego nie spotkał się z jakąkolwiek, choćby błędną, reakcją i został całkowicie zlekceważony.

W odpowiedzi na skargę Polski Instytut Sztuki Filmowej wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. otrzymał wniosek strony skarżącej, jednak zarówno w temacie przekazanej wiadomości jak i w jej treści Skarżący nie wskazał, że wnosi o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego PISF nie potraktował wniosku w trybie tej ustawy i nie zastosował trybu obowiązującego zgodnie z ustawą. Dopiero ze skargi z dnia [...] grudnia 2017 r. PISF powziął wiedzę, że Skarżący zażądał udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, po otrzymaniu skargi, PISF udostępnił Skarżącemu informacje dotyczące:

- rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez PISF od [...] stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku, t.j. do dnia [...] sierpnia 2017 r.,

- imion i nazwisk ekspertów PISF,

- sprawozdanie finansowe Instytutu za rok 2016.

Organ wyjaśnił również, że Skarżący zażądał przedstawienia planu finansowego za rok 2016, jednakże taki dokument nie istnieje, natomiast Skarżący prawdopodobnie miał na myśli sprawozdanie finansowe za rok 2016. Ponadto PISF wyjaśnił, że dane ekspertów i sprawozdanie finansowe są zamieszczone na stronie internetowej PISF i są ogólnodostępne.

Natomiast odnośnie żądania przestawienia listy pracowników PISF, zawierającej informacje o piastowanym stanowisku, wykształceniu oraz wynagrodzeniu, PISF wyjaśnił, że informacji takich nie może udostępnić nawet wówczas, gdyby to były dane żądane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że zgodnie z szerokim orzecznictwem sądów administracyjnych, dane takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 5 ust. 2 wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby. W ocenie organu, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje również norma, która upoważniałyby do ujawniania zindywidualizowanych wynagrodzeń, imion i nazwisk wszystkich pracowników jednostki i ich wykształcenia. Dane takie są danymi osobowymi i podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych, które PISF - jako administrator tych danych - ma obowiązek chronić. Informacje w tym zakresie zażądane przez Skarżącego dotyczą osób, a nie działalności zatrudniającej ich jednostki. Pracownicy PISF są funkcjonariuszami publicznymi, piastującymi stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. W tym zakresie żądania Skarżącego, PISF stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję o odmowie udzielenia informacji.

Tak więc organ, biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny, wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów.

Oznacza to, że organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, może:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, iż Polski Instytut Sztuki Filmowej jest podmiotem, który ustawa o dostępie do informacji publicznej określa jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Jest on bowiem organem władzy samorządowej. W sprawie bezsporne jest, że żądane dane stanowią informację publiczną. Natomiast kwestią sporną jest ocena działania organu, który nie zareagował na skierowany do niego w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniosek skarżącego.

Stwierdzić należy, że organ nie udzielając odpowiedzi Stowarzyszeniu na jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchybił treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie udzielił odpowiedzi w termiach wskazanych w tym przepisie.

Należy nadto stwierdzić, że organ w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, pozostawał w bezczynności. Jednakże bezczynność ta ustała wobec udostępnienia żądanej informacji, dokonanego pismem z dnia [...] grudnia 2017 r.

W takiej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).

Skoro jednak udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku), poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej.

Nie jest natomiast uzasadniony wniosek organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi).

W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ.

Jednocześnie w ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a P.p.s.a. Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do strony, czy złej woli podmiotu zobowiązanego, o czym świadczy fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność. Nadto Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia złożone przez organ w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób.

Orzekając o kosztach sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.