Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 1 lipca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji B. we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wr 149/15 w sprawie ze skargi F. we W. na pismo Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r. Fundacja B. we W. (dalej skarżąca) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu (dalej skrót ORA) o udostępnienie informacji, poprzez przesłanie kserokopii lub skanów w formacie pdf ([...]) uzasadnienia wszystkich dobrych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa karnego sporządzonych przez egzaminatorów sędziego Sądu Apelacyjnego Z.P. oraz adw. J.K. w związku z przeprowadzonym egzaminem w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wicedziekan ORA pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. odmówił udostępnienia żądanych informacji z tym uzasadnieniem, że nie stanowią one informacji publicznej .

Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. skarżąca fundacja wystąpiła do ORA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że odmowa udostępnienia jest nieuzasadniona, ponieważ załączone do protokołu oceny cząstkowe wraz z uzasadnieniem nie mają charakteru prywatnych dokumentów i stanowią informację publiczną.

Wicedziekan ORA pismem z dnia 2 lutego 2015 r. znak [...] poinformował wnioskodawcę, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska i podtrzymał dotychczasową argumentację

Skarżąca fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Dziekana ORA z dnia 2 lutego 2015 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o jej odrzucenie, ewentualne z daleko idącej ostrożności o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę.

Dokonując oceny zaskarżonego pisma z dnia 2 lutego 2015 r. znak [...] i poprzedzającego go pisma z dnia 27 stycznia 2015 r. pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podlegających kontroli sądowo-administracyjnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść analizowanego pisma wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej i nie wydał w tym przedmiocie decyzji .

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że pismo o charakterze informacyjnym wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sąd administracyjny, co obligowało do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzekł WSA we Wrocławiu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca fundacja. Postawiła w niej trzy naruszenia przepisów prawa.

Po pierwsze, naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez pominięcie esencjonalnej i kategorycznej treści oświadczenia organu w brzmieniu "odmawiam udostępnienia", co odpowiada w istocie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Po drugie, naruszenie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez nieprzyjęcie, że treść "odmawiam udostępnienia" stanowi rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

Po trzecie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi spełniającej wszystkie warunki formalne.

Skarżąca Fundacja uznała, że skarga została wniesiona prawidłowo na decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy objęty w niniejszej sprawie skargą akt stanowi podlegającą kontroli sądu administracyjnego decyzję administracyjną, czy też jest jedynie aktem informacyjnym, niemieszczącym się w zakresie właściwości rzeczowej tego sądu.

Na wstępie podkreślić należy aktualność poglądu, że nie tytuł pisma, lecz jego treść determinuje uznanie go za decyzję administracyjną (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2015 r., I OSK 392/15). Do poddania danego aktu kontroli jako decyzji administracyjnej wystarczy spełnienie następujących elementów materialnoprawnych: musi on pochodzić od organu administracji i w sposób władczy rozstrzygać w sprawie indywidualnej o prawach osoby niepodlegającej organowi służbowo czy organizacyjnie (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, nr 11, poz. 221, z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 495-498). Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję administracyjną należy uznać już samo pismo organu administracji zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, zachowujące wciąż swoją aktualność – por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 2912/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 2028/11).

Wypada zatem zgodzić się, że nawet dalece wadliwy akt – jeżeli tylko zawiera ww. elementy – powinien być badany przez sąd administracyjny jako decyzja administracyjna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej, warunkiem koniecznym do przyjęcia, że dany akt może przybrać charakter decyzji, od którego wymagać można spełnienia kryteriów określonych w k.p.a., jest to, aby akt ten był lub choćby tylko potencjalnie mógł (powinien) być wydawany w trybie określonym przepisami tego Kodeksu, a zatem żeby przepisy szczególne nie regulowały kompleksowo innego, odrębnego postępowania niż opisane w k.p.a., niewymagającego wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie taką regulację ustanawiają właśnie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.").

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.u.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ustęp 2 tego przepisy stanowi zaś, że do decyzji, o których mowa w jego ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak zauważa się w orzecznictwie, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. Natomiast stosowanie przepisów k.p.a., w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, ma miejsce w ograniczonym zakresie, gdyż postępowanie to zasadniczo nie toczy się w trybie unormowanym w k.p.a. Użycie zatem w art. 16 u.d.i.p. zwrotu: "do decyzji", oznacza wyłączenie stosowania reguł k.p.a. do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2034/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05).

Podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej, która następuje w świetle ww. przepisów w trybie k.p.a. w drodze decyzji administracyjnej, określa co do zasady art. 5 ust. 2 zdanie 1 u.d.i.p. Zgodnie z nim prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W orzecznictwie przyjęto zaś, że w sytuacji, gdy organ nie posiada wnioskowanej informacji lub nie uznaje jej za informację publiczną podlegającą regulacji u.d.i.p., wówczas informuje o tym fakcie wnioskodawcę pismem, nie działa zaś przy użyciu formy decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., I OSK 2592/12).

Mając na uwadze powyższe, pismo Wicedziekana Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2015 r. nr [...] nie może być w ogóle rozpatrywane w kategoriach decyzji administracyjnej, gdyż nawet choćby potencjalnie nie mogło być to pismo wydane na podstawie przepisów k.p.a., a zatem przepisy tego Kodeksu nie mogłyby stanowić wzorca kontroli w sprawie sądowoadministracyjnej, albowiem procedura określona w u.d.i.p. nie przewiduje wszczynania z podanej przez Wicedziekana ORA przyczyny postępowania administracyjnego mogącego kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro zatem w ogóle nie istniało w sprawie postępowanie administracyjne, do którego stosuje się przepis k.p.a., to też nie można twierdzić o wydaniu w nim decyzji administracyjnej. Pomimo zatem tego, że ww. pismo zawiera zarówno oznaczenie adresata, organu, jak i rozstrzygnięcie oraz podpis osoby upoważnionej, to w istocie – jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji – pismo to stanowi akt informacyjny, niemieszczący się w zakresie właściwości rzeczowej określonej w art. 3 p.p.s.a., a jedynie pozornie mogący być odbierany jako decyzja administracyjna. Co kluczowe, nie wywołuje ono żadnego skutku prawnego, który jest elementem konstytutywnym dla decyzji administracyjnej. Przedstawia ono jedynie stanowisko Wicedziekana ORA, że podtrzymuje on swoje zapatrywanie, iż żądana informacja w jego ocenie nie jest informacją publiczną. Jak słusznie zauważył WSA we Wrocławiu, pismo to nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności, gdyby taki zarzut został postawiony organowi w ewentualnej skardze na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego, o ile sąd ten nie podzieli stanowiska organu i uzna żądaną przez fundację informację za informację publiczną.

Nie sposób z tego powodu także twierdzić, przyjęte przez sąd zapatrywanie godzi w prawo skarżącej do sądu czy też nie zapewnia fundacji skutecznych środków egzekwowania przed sądem administracyjnym jej praw. Mimo bowiem wskazanego pisma informacyjnego ORA we Wrocławiu, fundacja na gruncie obowiązującego prawa posiada instrumenty prawne umożliwiające podjęcie działań przed sądem administracyjnym mających na celu uzyskanie żądanej informacji.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 tej ustawy.