Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest nadzorem prawnym. Jego kryterium stanowi legalność, a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych ustawami. Żadna ustawa nie przyznaje wojewodzie kompetencji do formułowania i przekazywania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego jakichkolwiek wytycznych, w tym oczywiście także takich, które - z założenia - miałyby stanowić pomoc dla organów samorządu we właściwym kwalifikowaniu podejmowanych uchwał jako aktów prawa miejscowego lub aktów o innym charakterze. Takie działanie pozbawione jest podstaw prawnych i narusza ustrojową samodzielność jednostek samorządu, którym są przekazywane.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Olszyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 20/11 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Olszyna z dnia 18 marca 2003 r. nr IV/29/2003 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Olszyna z dnia 18 czerwca 2003 r., nr IV/29/2003 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze na przedmiotową uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2010 r. Nr 17, poz. 95) w związku z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wojewoda zakwestionował zapis § 3 uchwały, w którym stwierdzono, iż akt wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń w miejscach zwyczajowo przyjętych na terenie gminy. Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Olszyna dokonała błędnej kwalifikacji zaskarżonej uchwały jako nie należącej do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. W ocenie organu przedmiotowa uchwała zawiera normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tj. skierowane do pewnej kategorii potencjalnych adresatów – mieszkańców gminy oraz nie podlegające skonsumowaniu przez jednokrotne zastosowanie, w związku z powyższym jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji tego aktu we właściwym trybie stanowi istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenie nieważności.

Ponadto w uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż w pkt 5 załącznika do przedmiotowej uchwały dokonano niedopuszczalnego zawężenia kręgu mieszkańców gminy uprawnionych do udziału w konsultacjach do osób posiadających czynne prawo wyborcze. W ocenie organu nadzoru, kompetencja do ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach nie mieści się w granicach delegacji ustawowej, gdyż zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest upoważniona jedynie do określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. W tym zakresie organ powołał się na orzeczenia NSA z dnia 26 lipca 2002 r., w którym wskazano, iż "(...) wśród zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach (...)".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Olszyna wniósł o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podniósł, iż brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym był następstwem wytycznych Wojewody Dolnośląskiego sformułowanych w piśmie z 7 marca 2001 r. (sygn. akt PN.II.0918-3/8/01) skierowanym m.in. do Rady Gminy w Olszynie. W treści przedmiotowego pisma określono zamknięty katalog samorządowych aktów prawnych, które podlegają publikacji w dziennikach urzędowych. Nie objęto nim uchwał rady gminy dotyczących określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. W związku z powyższym uchwała Nr IV/29/2003 z dnia 18 czerwca 2003 roku nie została zakwalifikowana przez Radę Gminy Olszyna do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ponadto podniesiono, że w następstwie wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Rada podejmie nową uchwalę w przedmiotowych zakresie, zgodnie z uwagami organu nadzoru i uchyli zaskarżony akt. W piśmie z 17 lutego 2011 r. Burmistrz przesłał uchwałę Nr III/11/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 10 lutego 2011 r. uchylającą zaskarżoną uchwałę nr IV/29/2003 z dnia 18 czerwca 2003 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

W odpowiedzi na powyższe, Wojewoda Dolnośląski podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały argumentując, że jest to niezbędne dla usunięcia z mocą wsteczną wywołanych przez nią skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga wniesiona w mniejszej sprawie przez Wojewodę Dolnośląskiego zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Burmistrza Gminy Olszyna o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały – co nastąpiło uchwałą nr III/11/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 10 lutego 2011 r. – Sąd stwierdził, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Uchylenie bowiem aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie tego uchylenia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie implikuje stwierdzenia, iż rozpoznanie skargi na przedmiotowy akt staje się bezprzedmiotowe. Uchylenie bowiem zaskarżonej uchwały nie jest tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Zaskarżona uchwała, choć nie pozostająca w obrocie prawnym w dacie orzekania, wywołała konkretne skutki prawne, a zatem w przypadku stwierdzenia przez sąd istotnego naruszenia prawa istnieje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc), tj. od chwili jej podjęcia.

Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy tj. ustalenia charakteru prawnego podjętej w dnia 18 czerwca 2003 r. przez Radę Gminy Olszyna uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, Sąd podkreślił, że kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzającym dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego będzie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli więc akt prawotwórczy (uchwała rady gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, a ponadto zawiera regulacje o charakterze normatywnym, określając uprawnionych do udziału w konsultacjach. Warunkiem zatem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Brak publikacji ww. aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała narusza art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, kompetencja organu gminy określona w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmuje określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Istotnym jest, iż krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę. Są nimi mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu. Pojęcie mieszkańca nie jest tożsame z pojęciem osoby posiadającej czynne prawo wyborcze. Fakt pozbawienia praw publicznych, praw wyborczych, czy też ubezwłasnowolnienie mieszkańca gminy nie jest jednoznaczne z pozbawieniem go prawa do udziału w konsultacjach. Jak zauważył Sąd, w delegacji art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminy, nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że przez zasady należy rozumieć tezy, w treści których zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, a z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Rada gminy ograniczając krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach przekroczyła zatem granice delegacji ustawowej. Powyższe oznacza również naruszenie art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie mając na uwadze okoliczność, iż w dacie orzekania zaskarżona uchwała miała już status aktu prawnego nieobowiązującego, Sąd zaniechał orzekania o wstrzymaniu jej wykonania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Olsztyn, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 40 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że akt prawny tj. zaskarżona uchwała nr IV/29/2003 Rady Gminy Olszyna jest aktem prawa miejscowego w sytuacji, gdy uchwała ta nigdy nie została ogłoszona w odpowiednim akcie promulgacyjnym i jako taka nie posiada przymiotu aktu prawa miejscowego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, uznając tym samym za słuszne stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia;

3. naruszenie przepisu art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sprowadzające się do uznania przez Sąd, iż w powyższej sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia niezgodności z prawem uchwały nr IV/29/2003 Rady Gminy Olszyna i uznania tym samym przez Sąd, iż istnieją podstawy do orzeczenia nieważności powyższej uchwały w sytuacji, gdy orzeczenie to wydano po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Jeżeli zatem uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rozstrzygającym zatem dla powyższej kwalifikacji jest ocena norm zawartych w uchwale, nie zaś okoliczność jej publikacji w dzienniku urzędowym, jak wywiedziono w skardze kasacyjnej.

Zaskarżona do Sądu I instancji uchwała Rady Gminy w Olszynie podjęta została na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Określono w niej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Treść i zakres podmiotowy uchwały takiej uchwały przesądza jej charakter jako aktu prawa miejscowego, zawiera bowiem normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Konsekwencją przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest wskazanie, iż podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji przedmiotowej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, oznacza, iż uchwała ta nie weszła w życie, co nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. Skoro zatem kwestionowana uchwała prawidłowo została uznana przez Sąd za akt prawa miejscowego, to jej nieważność mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia, co wynika z art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe oznacza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione.

Na marginesie rozważań i w nawiązaniu do materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest nadzorem prawnym. Jego kryterium stanowi legalność, a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych ustawami. Żadna ustawa nie przyznaje wojewodzie kompetencji do formułowania i przekazywania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego jakichkolwiek wytycznych, w tym oczywiście także takich, które - z założenia - miałyby stanowić pomoc dla organów samorządu we właściwym kwalifikowaniu podejmowanych uchwał jako aktów prawa miejscowego lub aktów o innym charakterze. Takie działanie pozbawione jest podstaw prawnych i narusza ustrojową samodzielność jednostek samorządu, którym są przekazywane. W rozpoznawanej sprawie wytyczne zastosowane przez Radę Gminy doprowadziły w konsekwencji do nieprawidłowego ustalenia charakteru zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.