Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia poinformować Wojewodę Łódzkiego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o istotnych naruszeniach prawa występujących w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. d.c.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy, dostrzegając istotne naruszenia prawa, do których doszło w toku ww. postępowania. Mając przy tym wiedzę z urzędu, wynikającą z rozpoznanych dotychczas przez Sąd spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym, stwierdzić należy, że sygnalizowane niniejszym postanowieniem istotne naruszenia prawa zdają się przyjmować postać stałej praktyki działania organu, godząc w gwarancje procesowe strony, przede wszystkim do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

Zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i sprawach podobnych, po wniesieniu przez cudzoziemca wniosku o wydanie zezwolenia pobytowego, Wojewoda Łódzki przez znaczny czas, liczony co najmniej w miesiącach, nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych, które służyłyby nadaniu sprawie biegu. Częstokroć jedyną faktyczną aktywnością organu była rejestracja wniosku w systemie POBYT, co jednakże i tak nie następowało niezwłocznie, a przy tym nie miało wpływu na przyspieszenie procedowania. Bierności organu nie przerywały ani pisma procesowe pełnomocnika strony o przyspieszenie biegu sprawy, poprzez wezwanie jego mocodawczyni do stawienia się, m.in. w celu pobrania od niej odcisków palców, ani nawet ponaglenie. Dopiero fakt wniesienia skargi do tut. Sądu, zarzucającej nierozpoznanie przez organ sprawy w odpowiednim terminie, okazywał się czynnikiem motywującym do podjęcia stosownych czynności procesowych, które wyrażały się w wystosowaniu do cudzoziemca wezwania do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu celem złożenia odcisków palców oraz uzupełnienia stwierdzonych braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego. Organ przyjął przy tym praktykę wyznaczania w tym zakresie odległego w stosunku do daty wezwania, a tym bardziej od daty złożenia wniosku, terminu wizyty w siedzibie organu. Skutkiem stawienia się przez stronę na wezwanie i uzupełnienia braków formalnych było zaś wystosowanie do strony (dokładnie na tym etapie) zawiadomienia o wszczęciu postępowania w jej sprawie oraz poinformowaniu, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 60 dni, zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm., dalej: ustawa).

W związku z przedstawionym wyżej stanem faktycznym, powielanym w praktyce działania Wojewody Łódzkiego w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, Sąd dostrzega potrzebę zasygnalizowania istotnych naruszeń prawa, polegających na błędnej wykładni i stosowaniu powołanego art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, w kontekście wszczęcia postępowania i terminowości jego prowadzenia, wprowadzających przy tym w błąd strony przedmiotowych postępowań administracyjnych. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, przy czym zgodnie z ust. 2 ww. regulacji, bieg tego terminu rozpoczyna się od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w nim zdarzeń, tj.: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

O ile powołany wyżej przepis stanowi lex specialis wobec problematyki terminów załatwiania spraw, uregulowanej w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: kodeks lub k.p.a.), o tyle w żadnej mierze nie modyfikuje (ani żaden inny przepis ustawy o cudzoziemcach) kodeksowej regulacji dotyczącej daty wszczęcia postępowania w przedmiotowego rodzaju sprawach. Datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest więc co do zasady, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sytuacji przyjęta przez Wojewodę Łódzkiego praktyka informowania strony o wszczęciu postępowania w momencie uzupełnienia braków formalnych wniosku jest nieprawidłowa i niemająca umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Dodatkowo takie działanie organu wprowadza strony w błąd co do ich sytuacji faktycznej i rodzi stan niepewności prawnej, bowiem w powiązaniu z treścią art. 112a ustawy o cudzoziemcach sugeruje, że czas do spełnienia przez stronę sformułowanych w wezwaniu oczekiwań nie jest uwzględniany do okresu, w którym organ powinien sprawę załatwić, a liczy się wyłącznie czas otwarty terminem wynikającym z zadośćuczynienia przez stronę wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które – co trzeba podkreślić – nie zostało doręczone stronie niezwłocznie po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia, lecz po upływie znacznego czasu i dodatkowo wskazywało odległy termin do dokonania czynności tym wezwaniem wskazanych.

Zdaniem Sądu takie postępowanie Wojewody Łódzkiego, w licznych toczących się przed nim sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, stanowi wyraz nadużycia prawa poprzez jego intencjonalnie błędną wykładnię. Praktyka de facto wielomiesięcznej bezczynności, a następnie celowego przewlekania postępowania poprzez wyznaczanie stronie odległych terminów do podjęcia istotnych dla załatwienia sprawy czynności procesowych, a następnie do samego załatwienia sprawy, nie mieści w standardach rzetelnej procedury, ograniczając prawo strony do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie, mogąc przy tym generować stan niepewności prawnej co do legalności pobytu na terytorium RP. Podkreślenia wymaga, że na ten stan strona nie posiada realnego wpływu, skoro realizacja obowiązków związanych z prowadzeniem przedmiotowych spraw przez Wojewodę Łódzkiego opiera się na arbitralnym wyznaczaniu przez ten organ dat podejmowania czynności, których realizacja warunkuje rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy określonego art. 112a ust. 1 ustawy. Jednocześnie Wojewoda nie reaguje w żaden sposób na środki mające dyscyplinować jego działanie, np. w postaci wniesionego ponaglenia.

Sposób wykładania i stosowania przez Wojewodę Łódzkiego przepisu art. 112a § 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach prowadzi w istocie do patologicznego stanu, w którym organ zamiast dążyć do jak najszybszego rozpoznania sprawy, steruje terminami zdarzeń określonymi ww. przepisem, aby odwlec w czasie moment otwarcia 60-dniowego terminu do załatwienia sprawy. W rezultacie prowadzi to do sytuacji, kiedy miesiącami od złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego nie dzieje się nic, a gdy już sprawie zostaje nadany bieg, to perspektywa jej załatwienia, poprzez manipulowanie terminami czynności procesowych, a często też z uwagi na konieczność ponownego uzupełnienia przez stronę dokumentacji, która straciła aktualność w związku z nierozpoznaniem sprawy dotychczas, prowadzi do tego, że sprawa ta ma szansę na załatwienie w okresie daleko odbiegającym od założonych przez ustawodawcę 60 dni. Nie może budzić wątpliwości, że wspomniany termin, wprowadzony art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która weszła w życie 29 stycznia 2022 r., miał urealnić rzeczywisty czas niezbędny dla wojewodów do rozpoznania spraw o udzielenie pozwoleń pobytowych, który był trudny do dochowania, kiedy w obowiązywała w nich ogólna, czyli miesięczna regulacja z art. 35 k.p.a. Tymczasem brak precyzji nowo wprowadzonych unormowań stał się asumptem do ich wykładania i stosowania przez organ administracji w sposób wymykający się standardom demokratycznego państwa prawnego, którego komponentem jest także prawo strony postępowania do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Zdaniem Sądu, o prawidłowym stosowaniu art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach można mówić wyłącznie wówczas, gdy wojewoda, podejmuje czynności procesowe związane ze złożonym przez cudzoziemca wnioskiem niezwłocznie po jego wpływie do organu, nie zaś dopiero wtedy, gdy strona zaczyna się upominać o oczekiwane rozstrzygnięcie.

Ze względu na powtarzalny charakter stwierdzonych naruszeń, konieczne było zasygnalizowanie tego zjawiska w celu poprawy procedowania i orzecznictwa organu wojewódzkiego oraz rozważenia przez jego organ zwierzchni potrzeby podjęcia stosownej inicjatywy legislacyjnej, która wyeliminowałaby wątpliwości interpretacyjne powstające na tle aktualnie obowiązującego stanu prawnego oraz ukróciła opisane wyżej nieprawidłowości w funkcjonowaniu podległych mu organów administracji publicznej.

Niniejsze postanowienie Sąd wydał na podstawie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

d.c.