Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru rozbudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 339/16), po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r., znak [...], wnoszącej sprzeciw dotyczący zamiaru "dobudowy do budynku gospodarczego" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi r. gmina S. objętej zgłoszeniem J. N. z [...] października 2015 r., -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wskazał, że J. N. [...] października 2015 r. dokonał zgłoszenia zamiaru dobudowy do budynku gospodarczego (użytkowanego tymczasowo, jako pomieszczenie mieszkalne), tj. dobudowy do istniejącego budynku gospodarczego pomieszczenia o wym. 3,8 m x 2,4 m na działce nr ew. [...] położonej we wsi R. gmina S. W wyniku czynności sprawdzających Starosta Ł. postanowieniem z [...] października 2015 r., na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków stwierdzonych w przedmiotowym zgłoszeniu, tj:· przedłożenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na tymczasowe pomieszczenie mieszkalne, gdyż inwestor zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. uzyskał zgodę na budowę budynku gospodarczego;· oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełnionego na właściwym druku. W odpowiedzi na powyższe postanowienie J. N. przedłożył nowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz wyjaśnił, że przedmiotową rozbudowę planuje zrealizować zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych, jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki".

Wobec stwierdzenia przez organ I instancji, że obowiązek wynikający z powyższego postanowienia z [...] października 2015 r. nie został spełniony, Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2015r. wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia.

Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji J. N. pismem z 13 listopada 2015 r. złożył odwołanie do Wojewody [...], po czym pismem z 20 listopada 2015 r. wycofał swoje odwołanie. Następnie 23 listopada 2015 r. wpłynęło wyjaśnienie inwestora do ww. pisma w sprawie cofnięcia odwołania, w którym J. N. postawił warunek, cyt. "ja wycofuję swoje odwołanie jak to oświadczyłem w swoim wcześniejszym piśmie, zaś Starostwo, jak zrozumiałem przyjmuje moje zgłoszenia budowlane uzupełnione (dwa moje pisma z dn. 07.10.2015 r. oraz 21.10.2015 r.) Tym samym jak rozumiem w trybie art. 132 par. 1 kpa w zw. z art. 30 ust 5e prawa budowlanego, w przewidzianym w prawie terminem organ dokonuje ostemplowania mojego zgłoszenia niezwłocznie po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu. Tym samym decyzja - sprzeciw nie ma mocy prawnej i pozostaje bez biegu."

Starosta odwołania nie przekazał organowi drugiej instancji zaś decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 154 k.p.a., uchylił w całości swoją decyzję nr [...] z [...] listopada 2015 r. wnoszącą sprzeciw do ww. zgłoszenia.

W wyniku odwołania J. N. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2016 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na brak podstaw prawnych do jej wydania, natomiast po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] wnoszącej sprzeciw dotyczący zamiaru "dobudowy do budynku gospodarczego", Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzji organu i instancji.

J. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie. Wyjaśnił, że wniósł odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2015 r., ale tylko w części dotyczącej przeznaczenia budynku - nie jako gospodarczego, ale po dokonanej rozbudowie jako "do okresowego wypoczynku". Skarżący podniósł, że jego odwołanie z 13 listopada 2015 r. zostało skutecznie cofnięte i Wojewoda nie miał kompetencji, aby decyzję merytorycznie rozpoznawać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2016 r. sygn. akt VII Sa/Wa 339/16 uchylił ww. zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] ustali czy doszło do cofnięcia odwołania, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej dokona oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym.

Wojewoda [...] wskazał, że stosując się do wytycznych Sądu, ponownie rozpoznał odwołanie. Miał na uwadze, że J. N. pismem z 3 lutego 2017 r. przesłanym do Wojewody [...], powołując się na ww. wyrok i uzupełniając okoliczność w sprawie oceny cofnięcia odwołania oświadczył, że: "odwołuję swoje cofnięcie odwołania - moje dwa pisma z dnia 23.11.2015r. (data odbioru przez organ) które złożyłem na skutek wprowadzenia mnie w błąd . Uchylam się od skutków prawnych tego mojego oświadczenia woli. Moje pismo, odwołanie z dn. 13.11.2015 r. od decyzji Starosty [...] z dn. [...].11.2015 r. nr [...] jest nadal aktualne."

Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 w/w ustawy Prawo Budowlane "właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". W zgłoszeniu, zgodnie z art. 30 ust 2 wyżej cytowanej ustawy, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że właściwy organ architektoniczno - budowlany obowiązany jest zbadać zgodność przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem z przepisami prawa.

Zgodnie z zapisem w art. 28 ww. ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Z konstrukcji tych przepisów wynika zasada, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo. Przepis art. 29 wylicza obiekty budowlane i roboty budowlane w sposób enumeratywny (wyliczenie stanowi listę zamkniętą). Oznacza to, że tylko budowa tych obiektów i tylko te roboty budowlane są wyłączone spod działania ogólnej zasady, zawartej w art. 28, a zatem zaniechanie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do innych obiektów i robót budowlanych będzie naruszeniem prawa i musi być traktowane, jako samowola budowlana, co oznacza, że niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przy interpretacji tego przepisu.

W art. 29 Prawa budowlanego określono wyjątki od powyższej zasady. I tak zgodnie z zapisem art. 29 ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu, ustawodawca wskazał, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Natomiast powoływany przez Inwestora art. 29 ust 1 pkt 2a stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m² powierzchni działki.".

Wojewoda [...] wskazał, że zamierzona inwestycja wykracza poza katalog obiektów i robót budowlanych, o których mowa w art. 29 Prawa budowlanego. Planowany do realizacji budynek gospodarczy "dobudówka" o wymiarach 3,8 m x 2,4 m będzie stanowił dobudowę do istniejącego budynku gospodarczego (użytkowanego tymczasowo, jako pomieszczenie mieszkalne). Tymczasem z wyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że odnoszą się do budynków wolnostojących, a nie dotyczą dobudowy, rozbudowy.

Ponadto, organ drugiej instancji stwierdził, że obowiązek nałożony przez Starostę [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. znak [...] w sprawie uzupełnienia braków stwierdzonych w zgłoszeniu dot. przedłożenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, do którego inwestor planuje dobudowę przedmiotowego obiektu, na tymczasowe pomieszczenie mieszkalne - jest nie zasadny. Zgodnie z art. 84 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego - kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do zadań organów nadzoru budowlanego. w omawianym przypadku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w Ł.

Wojewoda [...] stwierdził, wniesienie sprzeciwu jest uzasadnione na podstawie art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - "właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robot budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł J. N.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zwolnienia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczą przypadku rozbudowy budynku należącego do skarżącego; naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo Budowlane poprzez pominięcie, że skarżący nabył w wyniku decyzji uchylającej sprzeciw i upływu terminu trzydziestodniowego prawo wynikające ze skutecznego zgłoszenia – prawo do dokonania rozbudowy.

Ponadto, w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj: art. 6 i art. 7 k.p.a. wobec orzekania wbrew ww. obowiązujących przepisów prawa; art. 8 k.p.a. wobec wydania przez Wojewodę decyzji podważającej zaufanie do cyt. "władzy państwowej"; art. 61 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że po decyzji uchylającej sprzeciw przez czterdzieści cztery dni skarżący nabył prawo dokonania rozbudowy, art. 138 k.p.a. wobec zaniechania uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Na podstawie tak określonych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu do przyjęcia zgłoszenia oraz cyt. "przesłanie skarżącemu ostemplowanego zgłoszenia z przeznaczeniem nowo powstałego obiektu "do okresowego wypoczynku".

Ponadto, w skardze wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Na rozprawie skarżący popierając skargę wyjaśnił, że objętą zgłoszeniem rozbudowę już zrealizował.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd stwierdza, że organ drugiej instancji zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu opisanego powyżej wyroku tutejszego Sądu. Wobec jednoznacznego stanowiska skarżącego, prawidłowo ocenił, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw powinno zostać rozpoznane.

Zaskarżona decyzja zapadła jednak z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, poniżej omówionych. Organ nie rozpoznał sprawy w sposób pozwalający na prawidłowe odniesienie jej okoliczności faktycznych do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy oparł podjęte rozstrzygnięcie na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane - "właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę". Tymczasem co do zasady nie jest prawidłowe, przyjęte przez organ stanowisko, że w świetle analizowanych przez niego przepisów ustawy Prawo Budowlane nie jest możliwe skuteczne dokonanie zgłoszenia rozbudowy budynku gospodarczego mimo, że po rozbudowie nie przekroczy on powierzchni 35 m². Taka rozbudowa mieści się bowiem w katalogu obiektów i robót budowlanych, o których mowa w art. 29 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy.

Ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wymienione w ww. art. 3 pkt 6 wyrazy "odbudowa", "rozbudowa", czy "nadbudowa" na użytek ustawy Prawo budowlane stanowią zwroty równoważne z wyrazem "budowa". Tym samym zastąpienie w art. 29 ustawy Prawo Budowlane wyrazu "budowa" wyrazem "rozbudowa", czy pozostałymi wymienionymi w art. 3 pkt 6 zwrotami nie tworzy innego przypadku. Przepis ten nie traci przez to przymiotu zamkniętej listy wyjątków opisanych w art. 29 ustawy Prawo Budowlane.

Powtórzmy zatem, skoro ustawy Prawo Budowlane dopuszcza budowę na podstawie zgłoszenia budynku gospodarczego o powierzchni nie przekraczającej 35 m² to nie można wykluczyć dopuszczalności przyjęcia zgłoszenia w przedmiocie jego rozbudowy, po której powierzchnia ww. nie zostanie przekroczona (art. 29 ust. 1 pkt 2, czy też 2a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane ).

Sąd nie podziela także stanowiska Wojewody [...], zgodnie z którym poza zainteresowaniem organu rozpoznającego zgłoszenie powinna pozostać, dostrzegana przez organ pierwszej instancji, kwestia zmiany sposobu użytkowania budynku. Skoro w oparciu o przedmiotowe zgłoszenie można rozbudować na ww. warunkach budynek gospodarczy, podkreślmy gospodarczy, to sygnalizowane w zgłoszeniu odmienne, mieszkalne jego użytkowanie nie mogło zostać pominięte przy rozpatrywaniu zgłoszenia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wskazania Sądu, ale i to, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie sądowej inwestycja została już zrealizowana - oceni tę okoliczność z uwzględnieniem specyfiki przebiegu niniejszego postępowania.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).