II SAB/Kr 140/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-25	
Data wpływu	2012-08-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Rynczak /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Bursa
Wojciech Jakimowicz	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 149 par 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku Fundacji [...] z siedzibą w K. z dnia 21 lutego 2012 r. - w terminie do 14 dni; II. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącej Fundacji [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 czerwca 2012r. Fundacja [...] w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem mailowym z dnia 21 lutego 2012r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w w/w wniosku zwrócono się o odpowiedź na pytanie czy wymienione we wniosku podmioty (było ich 29) otrzymały od Gminy K. zamówienia publiczne lub tzw. bagatelne (zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy prawo zamówień publicznych) w okresie od 2006 do końca 2011 roku. Jednocześnie fundacja wniosła, by wskazano ile zamówień publicznych, o ile odpowiedź na pierwsze pytanie będzie pozytywna, otrzymał dany podmiot z podaniem łącznej wartości brutto oraz ze wskazaniem ile otrzymał zamówień bagatelnych. W zakresie zamówień bagatelnych fundacja wniosła o wskazanie wartości tych zamówień zamiast ich łącznej kwoty. Fundacja przyznała przy tym, iż organ mógł udostępnić informacje tylko w zakresie zamówień przez siebie udzielanych nie zaś przez inne jednostki (do których fundacja zwróciła się równolegle i odpowiedzi uzyskała zgodnie ze wskazaniami z wniosków). Wskazanie Gminy K. we wniosku wiązało się z tym, że to w jej imieniu jako osoby prawnej udzielane są zamówienia publiczne.

W ocenie skarżącej termin udostępnienia, w związku z brakiem skorzystania z możliwości przedłużenia realizacji wniosku do dwóch miesięcy, mijał w dniu 6 marca 2012r. W ocenie skarżącej organ odesłał fundacji w dniu 6 marca 2012 r. pismo, wskazując, że żądane informacje dotyczyłyby wyłącznie zamówień udzielanych w ramach urzędu, nie zaś przez całą Gminę K. Jednocześnie wskazano, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) z powodu takiego, że realizacja wniosku wymaga przekształcenia dostępnych w systemie oraz materiałach źródłowych tj. papierowych wersjach umów, danych ich (umów) dotyczących. W piśmie nie zawarto żadnej informacji o dalszym postępowaniu w związku z wnioskiem ani żadnych wskazówek dla wnioskodawcy. Nie wskazano też na czym owo "przetwarzanie" i "przekształcanie" miałoby polegać.

W ocenie fundacji realizacja wniosku sprowadzała się do dokonania czynności w dwóch etapach tj. najpierw sprawdzenia występowania podanych podmiotów w systemie informatycznym Generalnego Rejestru Umów i Zleceń lub księgowości pod kątem wystawionych na Urząd Miasta K. dowodów księgowych za wykonane ewentualnie usługi i sformułowanie krótkiej odpowiedzi przy każdym z podmiotów tj. czy dostał czy nie dostał zamówienia publiczne lub bagatelne. W drugim etapie w zakresie zamówień publicznych należało dokonać prostego zsumowania wartości zamówień i podać łączną wartość za podany okres czasu. W zakresie zaś zamówień bagatelnych de facto odpowiedź byłaby prostsza, bo sprowadzałaby się do wypisania samych wartości zamówień, co samo w sobie stanowiłoby odpowiedź jednocześnie na pytania o ilość udzielonych zamówień bagatelnych i ich poszczególnych wartości. Przyjęcie poglądu, w którym każde wyszukanie informacji w elektronicznych bazach danych byłoby informacją przetworzoną, prowadziłoby do absurdu i znacznego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy. Sprawdzenie tego samego zakresu danych 15 lat temu mogłoby być kwalifikowane jako przygotowanie informacji przetworzonej, jednak współcześnie w momencie gdy proces przeszukiwania danych i ich doboru pod wskazanymi kryteriami zostaje zautomatyzowany i wykonywany w systemie informatycznym, nie można mówić o zachodzeniu przesłanek wkładu znacznego wysiłku intelektualnego, organizacyjnego etc. w przygotowanie informacji.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie do organu do udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 21 lutego 2012r. oraz zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż pismem z dnia 6.03.2012 r. organ stwierdził, iż możliwe byłoby udzielenie tej informacji jedynie w ramach działania jednostki budżetowej jaką jest Urząd Miasta K. Nie jest możliwe przekazanie takiej informacji w odniesieniu do wszystkich zamówień udzielonych przez Gminę K. , a w celu uzyskania szczegółowych informacji dotyczących pozostałych jednostek miejskich należy zwrócić się z przedmiotowym wnioskiem do właściwych jednostek. Tytułem wyjaśnienia dodano, iż aby przekazać daną informację w formie wskazanej we wniosku, koniecznym jest przekształcenie dostępnych w systemie i materiale źródłowym danych dotyczących poszczególnych umów. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, udzielenie tej informacji może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca nie podjęła żadnych dalszych czynności.

W ocenie organu zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Organ wskazał iż pismem z dnia 6.03.2012 r. poinformował wnioskodawcę, iż nie jest możliwe przekazanie informacji w zakresie żądnym przez niego w

odniesieniu do wszystkich zamówień udzielonych przez Gminę K. , a jedynie w zakresie zamówień udzielonych przez jednostkę budżetową jaką jest Urząd Miasta K. Teraz to wnioskodawca winien złożyć odpowiedni wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów zawartych przez Urząd Miasta K. Skoro fundacja zdawała sobie sprawę z tego, iż "Urząd mógł udostępnić informacje tylko w zakresie zamówień przez siebie udzielonych" to winien w tym kierunku wniosek sprecyzować. Organ nie może bowiem domniemywać intencji wnioskodawcy w tym zakresie. W w/w piśmie z dnia 6.03.2012 r. organ zwrócił wnioskodawcy również uwagę na to, że merytoryczny zakres żądnych informacji będzie wymagał przetworzenia dostępnych danych w systemie i materiale źródłowym, dotyczącym poszczególnych umów. Po drugie zaś, że implikuje to wymóg określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykazania, iż udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne do interesu publicznego. Zdaniem organu, kwestie te miałyby znaczenie w przypadku złożenia przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od otrzymania pisma z 6.03.2012 r. prawidłowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co nie nastąpiło.

Podsumowując, zdaniem organu nie doszło do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż wnioskodawca nie sprecyzował swojego wniosku, a zadośćuczynienie mu w zakresie jaki określono we wniosku z dnia 21.02.2012 r. było niemożliwe, o czym wnioskodawca został poinformowany stosownym pismem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialne -technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym 'terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, obowiązane, do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Do takich podmiotów należy Prezydent Miasta K

Stosownie do art. 1 ust. 1 - 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1), przy czym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie należy uznać pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną w świetle przepisów art. 1 i 6 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r, sygn. akt l OSK 123/06, opubl. LEX nr 291357). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11, opubl. LEX nr 1082790). Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można uznać każdą informację dotyczącą okoliczności stanowiącej wyodrębniony przedmiot zainteresowania określonego podmiotu lub choćby hipotetycznej grupy osób, dotyczący funkcjonowania władzy publicznej. Wyliczenie zawarte w art. 6 ma przy tym jedynie charakter przykładowy. Informacją publiczną jest nie tylko informacja dotycząca formy i treści dokumentów urzędowych, ale także utrwalony w dowolny sposób komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Obowiązek udostępnienie informacji publicznej - w tym dokumentów, dotyczy zarówno informacji wytworzonych przez podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również tych informacji, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań, bez względu na to , w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu tego podmiotu i jakiej sprawy dotyczą. W tym zakresie istotnym jest jednak by żądane informacje publiczne służyły realizowaniu zadań publicznych przez ten podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sama informacja ma natomiast tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia.

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy - prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art.

13 ust. 1-2 cyt. ustawy, który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany Ho udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o

przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Ograniczenie prawa do informacji publicznej normuje w art. 5 cyt. ustawy.

Stwierdzenie istnienia przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, która jest wydawana również w sytuacji umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.

14 ust. 2 (art. 16 ust. 1).

Z powyższego wynika, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale także kiedy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie.

Należy w ocenie Sądu uznać, co nie było przez skarżony organ w niniejszej sprawie kwestionowane, że informacja o wymienionych we wniosku podmiotach, które otrzymały od Gminy K. zamówienia publiczne oraz tzw. bagatelne (zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy prawo zamówień publicznych) w okresie od 2006 do końca 2011 roku, należy do sfery realizacji zadań publicznych, w związku z czym stanowi informację publiczną w rozumieniu w/w art. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył oceny, czy w/w żądanie wniosku w zakresie udzielenia informacji publicznej (ile zamówień publicznych otrzymał poszczególny podmiot z podaniem łącznej wartości brutto oraz ze wskazaniem ile otrzymał zamówień bagatelnych), stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, co wymagałoby wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponieważ ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji konieczne było jej utworzenie na gruncie orzecznictwa i' doktryny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ukształtowany pogląd, że informacją prostą a nie przetworzoną jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia. Wymagane jest za to jej przetworzenie. Przetworzenia informacji nie stanowi sięganie do materiałów archiwalnych. Za informację przetworzoną należy uznać zatem taką jaka, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Nadto przy w/w wykładni istotne jest, że intencją ustawodawcy było zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej.

W niniejszej sprawie udzielenie żądanej informacji publicznej nie wymagało jej przetworzenia w opisanej wyżej formie. Wnioskodawca żądał dostępu do informacji archiwalnych. Wymagało to zatem jedynie posłużenia się posiadanym systemem informatycznym Generalnego Rejestru Umów i Zleceń, ewentualnie sprawdzenia księgowości pod kątem wystawionych dowodów księgowych za wykonane usługi, a następnie dokonania prostego zsumowania wartości zamówień. Sąd podziela zatem zarzut strony skarżącej, iż wyszukanie prostej informacji w elektronicznych bazach danych w zakresie występowania tam konkretnych podmiotów oraz ustalenie wartości zamówień na podstawie posiadanych dokumentów, nie stanowi informacji przetworzonej. Żądana bowiem w niniejszej sprawie informacja publiczna już w chwili złożenia wniosku istnieje, w związku z czym podjęcie wskazanych czynności nie prowadzi do jej wytworzenia i nie wymaga przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot takich czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych, które z kolei wymagałyby poniesienia takich kosztów osobowych lub finansowych, które byłyby trudne do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji organu. Nie można zatem zgodzić się ze skarżonym organem, że zakres wniosku wymagał szczególnych działań organizacyjnych i angażowania środków, które były na tyle pracochłonne, że prowadziłyby do zakłócenia normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku z dnia 21 lutego 2012r, w terminie 14 dni (pkt l wyroku).

O kosztach Sąd orzekł w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.